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Les Peines d'interdiction du territoire :
Commission de réflexion présidée par Christine Chanet


COMMISSION DE REFLEXION
SUR LES PEINES D'INTERDICTION
DU TERRITOIRE

Sommaire



Madame la Présidente,

Des événements récents et douloureux ont montré qu'il convenait de réfléchir à l'ensemble des problèmes posés par le prononcé des peines d'interdiction du territoire à l'égard des étrangers ayant des liens familiaux et privés forts avec la France. En effet, le code pénal prévoit que les peines d'interdiction du territoire peuvent être prononcées par les magistrats, soit à titre de peine principale soit à titre de peine complémentaire à l'encontre des étrangers qui ont commis des infractions qui relèvent des livres II, III et IV du code pénal. En outre elles peuvent être prononcées pour des infractions à des dispositions autonomes, celles de l'ordonnance de 1945 sur l'entrée et le séjour des
étrangers en France (article 19, 21 et 27) ou celles du code du travail.
Certes l'article 131-30 du code pénal dans sa rédaction issue de l'article 37 de la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile a prévu des garanties renforcées lorsqu'est en cause un certain nombre de situations protégées. En particulier, il dispose que le tribunal ne peut prononcer l'interdiction du territoire français que par une décision spécialement motivée au regard de la gravité de l'infraction et de la situation personnelle et familiale de l'étranger condamné. D'ailleurs la loi du 11mai 1998 a allongé la liste de ces situations qui comprend par exemple des étrangers titulaires d'une rente d'accident de travail ou dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale.
Néanmoins et bien que la loi ait prévu ces cas, une réflexion est d'autant plus importante que la France a souscrit des engagements internationaux, dont la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui garantissent le respect dû à la vie familiale et privée qui s'imposent aux autorités administratives et judiciaires.
C'est la raison pour laquelle, à la suite de la mission confiée par M. Le Premier ministre à M. GALABERT, Conseiller d'Etat, relative aux " grévistes de la faim " de Lyon, j'ai décidé de mettre en place une commission interministérielle qui devra mener un travail de réflexion et d'étude sur le prononcé des peines d'interdiction du territoire à l'égard de ces étrangers ayant des liens familiaux et privés forts avec la France.

Je vous charge de diriger les travaux de cette commission qui procédera à l'audition de magistrats, de fonctionnaires et d'associations, comme de personnalités particulièrement intéressées par l'application de la loi pénale dans ce domaine.
Ce travail de réflexion et d'étude que je souhaite voir aboutir avant le 15 novembre de cette année, permettra de formuler des propositions au Gouvernement relatives à l'action publique dans le domaine de l'application des peines d'interdiction du territoire.
La Direction des affaires criminelles et des grâces et notamment la sous direction des affaires pénales générales et des grâces, ainsi que les autres services de la Chancellerie en tant que de besoin, vous apporteront toute l'assistance nécessaire pour mener à bien l'ensemble de vos travaux.
Je vous prie de recevoir, Madame la Présidente, l'assurance de mes sentiments les meilleurs.



COMPOSITION DE LA COMMISSION


- Mme Christine CHANET, Conseiller à la Cour de cassation, président du comité des
droits de l'Homme des Nations Unies *
- M. Régis de GOUTTES, Avocat général à la Cour de cassation, ancien président du comité
directeur des droits de l'Homme du Conseil de l'Europe *
- M. François BERNARD, Conseiller d'Etat
- M. François FELTZ, Inspecteur des services judiciaires
- M. Yves CARCENAC, Inspecteur général des affaires sociales
- M. Jean-Claude KARSENTY, Inspecteur général de l'administration
- M. Bernard BOUCAULT, Préfet de Seine Saint-Denis
- M. Claude MATHON, Procureur de la République à Lille

Rapporteurs :
- Mme Martine VALDES-BOULOUQUE, Inspecteur des services judiciaires, expert de la
France à la commission européenne contre le racisme et l'intolérance du Conseil de l'Europe *
- M. Mathias GUYOMAR, Auditeur au Conseil d'Etat

Chargé de mission :
- M. Christian JACQ, docteur en droit
* membres de la commission nationale consultative des droits de l'Homme


SOMMAIRE


Introduction

I - Etat du droit : un cadre juridique fluctuant page 1

1 - Historique et chronologie des textes page 1


A - La création de l'ITF page 3
B - L'apparition de la notion d'étranger protégé en raison de ses liens avec la France
C - L'exigence d'une motivation spéciale page 3

2 - Etat du droit existant page 5

A - Le droit national : un texte récemment modifié page 5
B - Le droit international à caractère universel : des instruments dispersés page 6
C - Le droit européen : une juxtaposition de deux systèmes juridiques page 7

- La convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme page 7
- Le droit communautaire page 8

D - Eléments de droit comparé : des approches multiples page 9

- La compétence française n'est pas isolée page 9
- Les liens avec le pays d'accueil page 9


II - Analyse critique et propositions page 10

1 - Etat de la pratique : une application source de confusions page 10

A - Des statistiques difficiles à exploiter page 10
B - La coexistence entre l'interdiction judiciaire du territoire et les mesures administratives d'éloignement page 12
C - Une mesure d'inégale portée page 14
D - Des pratiques hétérogènes page 15


2 - Propositions page 18

- Proposition n° 1 : Limiter l' ITF aux cas de récidive en matière d'infractions à la
législation sur les étrangers page 18
- Proposition n° 2 : Limiter les interdictions définitives aux seules infractions pour
lesquelles la réclusion perpétuelle est encourue page 20

3 - Une prise en compte timide du droit du respect de la vie privée et familiale page 21

A - Le risque d'une atteinte à la vie privée et familiale page 21
B - Une détermination délicate du champ d'application de l'article 131-30 du code pénal page 23
C - Une inefficacité, dans l'état actuel de la pratique, de l'exigence de motivation page 26

4 - Propositions page 27

- Proposition n° 3 : Clarifier l'état du droit à l'attention des juridictions page 27
- Proposition n° 4 : Sensibiliser les barreaux page 27
- Proposition n° 5 : Améliorer les modalités de la collecte des éléments de personnalité page 28
- Proposition n° 6 : Favoriser le débat contradictoire dès le début de la procédure page 31
- Proposition n° 7 : Interdire l'ITF pour les étrangers ayant suivi leur scolarité en France et y résidant habituellement depuis lors page 31
- Proposition n° 8 : Renforcer l'efficacité de la protection relative des autres catégories d'étrangers page 33


III - Les obstacles à une mise en œuvre cohérente du relèvement page 34

1 - Un régime restrictif page 34

2 - Propositions page 37

- Proposition n° 9 : Elargir les possibilités de relèvement page 37
- Proposition n° 10 : Définir une politique en matière de requêtes en relèvement page 38
- Proposition n° 11 : Motiver les jugements en matière de relèvement de l' ITF page 38


IV - Récapitulatif des propositions page 39


INTRODUCTION

Par lettre de mission en date du 8 juillet 1998, le Garde des Sceaux a chargé une commission de "mener un travail de réflexion et d'étude sur le prononcé des peines d'interdiction du territoire à l'égard des étrangers ayant des liens familiaux et privés forts avec la France".

La commission a, dès sa constitution, rassemblé les études, les statistiques existantes et procédé à la compilation des textes législatifs et réglementaires intervenus depuis 1970 ainsi qu'à l'examen des différentes circulaires et de la jurisprudence pertinente intervenue dans ce domaine.

La commission a ensuite procédé à une trentaine d'auditions, entendant des magistrats judiciaires et administratifs, des associations, des personnalités qualifiées, des avocats ainsi que des représentants des ministères de la justice et de l'intérieur. Privilégiant une approche concrète de la question, des membres de la commission se sont rendus aux parquets de Bobigny et de Paris. La commission a également souhaité élargir son champ de réflexion, d'une part aux questions que posait le respect du droit international, notamment européen, et, d'autre part, à l'étude des modalités de l'éloignement des ressortissants étrangers dans un certain nombre de pays voisins.
C'est à partir de ces analyses et de ces témoignages que la commission a organisé sa réflexion.

Celle-ci s'articule autour des quatre points suivants :

- l'état du droit national et international qui révèle un cadre juridique fluctuant;
- l'état de la pratique qui fait apparaître une application source de confusions ;
- une prise en compte timide du droit au respect de la vie privée et familiale ;
- les obstacles à une mise en œuvre cohérente du relèvement

De ce diagnostic critique ont découlé un certain nombre de propositions qui sont apparues à la commission de nature à remédier aux principales difficultés recensées. La commission a entendu se placer prioritairement à droit constant. Mais elle n'a pas voulu exclure le recours, en tant que nécessaire, à des réformes d'ordre législatif. Il n'en reste pas moins vrai que de nombreuses et importantes marges de progrès quant au prononcé des peines d'interdiction du territoire apparaissent aujourd'hui réalisables au moyen d'instructions générales aux parquets. Elles permettront de remédier aux dysfonctionnements qui découlent de l'application de l'interdiction du territoire et d'assurer une meilleure garantie du droit au respect de la vie privée et familiale des étrangers ayant des liens forts avec la France.

I - ETAT DU DROIT : UN CADRE JURIDIQUE FLUCTUANT


Depuis son apparition en droit positif en 1970, jusqu'à la loi n° 98-349 du 11 mai 1998, l'interdiction du territoire français a connu plusieurs régimes juridiques d'inspirations très différentes.
L'historique et la chronologie des textes successivement applicables permettront tout d'abord de mieux appréhender quelles ont été, à cet égard, les interrogations du législateur.
Le droit existant sera ensuite décrit dans ses dimensions nationale, internationale et européenne.
Enfin, des éléments de droit comparé viendront compléter cet édifice juridique sur lequel la commission a construit sa réflexion.

1- Historique et chronologie des textes

La succession, à un rythme très rapide, des divers régimes juridiques de l'ITF est marquée
par une double tendance :

- l'élargissement progressif du champ d'application de cette peine quant aux infractions
pour lesquelles elle est encourue d'une part,

- la complexité croissante de ses conditions de mise en œuvre (durée, étrangers
concernés, procédure de relèvement) d'autre part.

Antérieurement à l'adoption de la loi du 11 mai 1998 actuellement en vigueur, l'évolution du dispositif législatif a suivi trois étapes principales :

- la création de l'ITF (loi du 31 décembre 1970 et lois suivantes),
- l'apparition de la notion d'étranger protégé en raison de ses liens avec la France (loi du 31 décembre 1991 et lois suivantes),
- l'existence d'une motivation spéciale (lois des 24 août 1993 et 11 mai 1998).

A) La création de la peine d'interdiction du territoire français

L'ITF est introduite dans le droit positif par la loi du 31 décembre 1970 qui modifie le code de la santé publique en prévoyant, à l'article L 630-1, la possibilité pour le juge de prononcer cette peine complémentaire, pour une durée de deux à cinq ans, contre tout étranger condamné pour certaines infractions à la législation des stupéfiants.
L'interdiction définitive du territoire français est encourue par l'étranger reconnu coupable du délit le plus grave (trafics de stupéfiants) prévu à l'article L 627 du code de la santé publique.
En ce dernier cas toutefois (et en celui là seulement), la loi autorise le condamné à solliciter, par voie de requête qui n'est soumis à aucune condition particulière, le relèvement de son interdiction.
Une loi ultérieure (loi du 31 décembre 1987) supprimera cette possibilité de relèvement. En matière d'infractions à la législation sur les étrangers, l'ITF n'apparaît que beaucoup plus tard, dans la loi du 29 octobre 1981. Et encore n'y fait elle qu'une apparition discrète puisqu'elle n'est alors encourue qu'en cas de récidive d'infraction à l'entrée et au séjour (article 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945) et que sa durée maximale n'est que d'une année.
Les textes ultérieurs viendront durcir ce régime juridique :
- la loi du 3 janvier 1985 portera à trois ans la durée maximale de l'ITF prévue en cas d'infraction à l'article 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945,
- la loi du 9 septembre 1986 supprimera la condition de récidive et autorisera le prononcé d'une interdiction du territoire français en cas d'infraction à l'article 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, la durée maximale sera, dans ce cas, de 10 ans.
Quant à la possibilité de relèvement de l'interdiction, elle sera ouverte sans condition particulière, en application des dispositions de l'article 55-1 du code pénal (une seule restriction toutefois : le relèvement de l'ITF sera exclu lorsque cette peine aura été prononcée à titre de peine principale en vertu de l'article 43-1 du code pénal).

B) L'apparition de la notion d'étranger protégé en raison de ses liens avec la France

S'inscrivant dans le droit fil des principes énoncés par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la loi du 31 décembre 1991 (qui a été précédée de la loi du 2 août 1989) marque une étape importante et adopte une nouvelle logique qui modifie profondément à la fois l'esprit et le régime juridique de cette sanction :

- elle élargit le champ d'application de l'ITF qui peut désormais être prononcée en matière d'infractions liées au travail clandestin et à l'emploi irrégulier de travailleurs étrangers (5 ans maximum) ainsi qu'en matière d'infractions aux articles 21 (5 ans maximum) et 27 (10
ans maximum) de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;

- mais le prononcé de l'ITF est désormais exclu pour certaines catégories d'étrangers ayant des liens étroits avec la France.

Ces catégories légales, qui reprennent pour l'essentiel, celles des étrangers qui ne peuvent
être expulsés (prévues à l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945), sont les suivantes :

- étranger mineur ;
- étranger résidant habituellement en France depuis qu'il a atteint l'âge de 10 ans ;
- étranger résidant habituellement en France depuis plus de 15 ans ou y résidant régulièrement depuis plus de 10 ans ;
- étranger père ou mère d'un enfant français, s'il exerce l'autorité parentale ou subvient à ses besoins;
- étranger marié avec un français depuis au moins 6 mois, à condition que le mariage soit antérieur aux faits ;
- étranger titulaire d'une rente d'accident de travail ou de maladie professionnelle servie par un organisme français et dont le taux d'incapacité permanente est égal ou supérieur à 20 %.

Toutefois, la loi prévoit que ces exclusions du champ d'application de l'ITF ne jouent pas en cas de condamnation pour les infractions graves à la législation sur les stupéfiants.

Quant aux possibilités de relèvement, elles demeurent inchangées, à une exception près :
du fait de l'abrogation du dernier alinéa de l'article L 630-1 du code de la santé publique, les étrangers condamnés à l'interdiction définitive du territoire français peuvent à nouveau solliciter
leur relèvement.

Les lois ultérieures élargissent de manière très importante le champ d'application de
l'ITF.

Le nouveau code pénal résultant des lois des 22 juillet 1992 et 16 décembre 1992 prévoit en effet que cette peine peut être prononcée pour plus de 200 infractions en matière d'atteintes aux personnes, d'atteintes aux biens et d'atteintes à la Nation, à l'Etat et à la paix publique. La nouvelle législation maintient le principe de l'exclusion de l'ITF pour certaines catégories d'étrangers protégés en raison de leurs liens étroits avec la France.
Aux termes de l'article 131-30, le nouveau code pénal énonce ces catégories qui sont d'ailleurs très proches, bien que légèrement plus restrictives1, de celles définies par la loi du 31 décembre 1991.

C) L 'exigence d'une "motivation spéciale"

Se situant dans une toute autre logique, la loi du 24 août 1993 marque un nouveau tournant puisqu'elle autorise le prononcé d'une ITF à l'encontre d'un étranger appartenant à une catégorie protégée mais subordonne cette condamnation à l'exigence d'une "motivation spéciale" au regard de la gravité de l'infraction.
Toutefois, cette obligation de "motivation spéciale" disparaît pour toute une série d'infractions graves (crimes contre l'humanité, actes de terrorisme, trafic de stupéfiants notamment) pour lesquelles l'ITF peut être prononcée à l'encontre de tout étranger majeur quelle que soit sa situation personnelle.
Aux termes d'un nouvel article 21 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, l'exigence de la "motivation spéciale" est étendue, à l'identique, aux ITF prononcées à l'encontre d'étrangers condamnés pour infractions aux dispositions des articles 19, 21, 27 et 33 de ce texte.

Quant aux catégories d'étrangers protégés, le nouvel article 131-30 du code pénal reprend pour l'essentiel celles de l'ancien texte mais il définit plus strictement une catégorie - en pratique
importante - celle des étrangers mariés à des français. La loi nouvelle porte en effet à un an (au
lieu de 6 mois) la durée du mariage exigée pour bénéficier de la protection légale.

En ce qui concerne le relèvement de l'ITF, le législateur en durcit les conditions puisqu'il décide, aux termes de l'article 28bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 - actuellement toujours en vigueur et de portée générale - qu'il ne pourra y être fait droit que si l'étranger réside hors de France. Cette disposition ne s'applique cependant pas pendant le temps où le ressortissant étranger subit, en France, une peine privative de liberté sans sursis ou fait l'objet d'un arrêté d'assignation à résidence.
Une circulaire du 11 juillet 1994 énonce que les poursuites judiciaires pour entrée ou séjour irrégulier (article 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945) doivent avoir un caractère exceptionnel. Elle enjoint en conséquence aux parquets de n'exercer l'action publique de ce chef qu'envers les étrangers ayant aussi commis une autre infraction ou faisant l'objet de recherches judiciaires ou de convocations en justice pour autre cause, les autres hypothèses devant relever des mesures administratives prévues par l'article 22 de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Enfin, une autre circulaire, datée du 26 septembre 1995 modifie radicalement ces instructions puisqu'elle invite les parquets à engager l'action publique, même sur le seul fondement de l'article 19 de l'ordonnance précitée, à l'encontre des étrangers dont l'identité n'est pas précisément établie par des documents incontestables.

2 - Etat du droit existant

A) le droit national : un texte récemment modifié

C'est la loi du 11 mai 1998 qui constitue actuellement le droit positif en matière d'ITF. Tout en maintenant le principe que tous les étrangers majeurs peuvent se voir interdits du territoire français, ce texte renforce les garanties de ceux d'entre eux qui sont protégés en raison de leurs liens étroits avec la France.

Les avancées en ce domaine sont doubles :

- le nouvel article 131-30 du code pénal comprend deux nouvelles catégories d'étrangers
ne pouvant faire l'objet d'une ITF sans motivation spéciale;
- ce même texte exige que la "motivation spéciale" nécessaire au prononcé d'une ITF à l'encontre d'un étranger protégé se fonde désormais sur deux critères : la gravité de l'infraction et la situation personnelle de l'intéressé.
Les modalités du relèvement de l'ITF n'ont pas été modifiés par la loi du 11 mai 1998. Le droit positif en ce domaine reste donc celui qui a été décrit précédemment.

B) Le droit international à caractère universel : des instruments dispersés

La matière de l'éloignement du territoire est essentiellement régie par le Pacte international sur les droits civils et politiques du 16 décembre 1966 entré en vigueur le 23 mars 1976.
Parce qu'il est un instrument normatif et dispose d'un organe de contrôle - le comité des droits de l'homme - chargé de veiller au respect de son application, le Pacte offre la protection la plus étendue.
Son article 13 étend en effet à tous les étrangers expulsables les garanties de procédures. A cet égard, le Comité a d'abord précisé, dans ses observations générales concernant cet article, que le terme "expulsion" devait être entendu dans un sens large et autonome. Le comité a ensuite considéré que l'article 13 "est applicable à toutes les procédures tendant à contraindre un étranger à quitter un pays que la législation nationale qualifie ce départ d'expulsion ou qu'elle emploie un autre terme ".
Plus prudent quant à la portée de l'article 12§4 du Pacte selon lequel " nul ne peut être arbitrairement privé du droit d'entrer dans son propre pays ", le Comité estime pourtant que,
par principe, cet article ne se limite pas à la nationalité au sens strict du terme. Il s'applique "à toute personne qui, en raison de liens particuliers qu'elle entretient avec le pays donné, ne peut être considérée dans ce pays comme un simple étranger". En conséquence, puisque cet article interdit que l'entrée du territoire soit refusée à cet étranger, il lui interdit a fortiori d'en être expulsé.
L'article 6 n'exige pas nécessairement que les Etats s'abstiennent d'expulser les étrangers vers les pays où la peine capitale est en vigueur. Ils doivent, cependant, s'en abstenir lorsqu'il existe un risque réel que l'étranger y soit soumis.
L'article 7 n'interdit l'expulsion que si l'étranger encourt un risque réel d'être soumis dans le pays de destination à un des actes prohibés par cet article.
Enfin les articles 17 et 23 commandent que l'expulsion ne soit ni illégale, ni arbitraire, ni raisonnable. Ce qui suppose que, d'une part, la décision d'expulsion ait été prise en vertu de la loi et conformément à l'intérêt légitime de l'Etat et que, d'autre part, toute l'attention voulue ait été portée au cours de la procédure aux liens familiaux de l'intéressé.

C) Le droit européen : une juxtaposition de deux systèmes juridiques

Il s'agit, d'une part, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, d'autre part, du droit communautaire.

1) La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Les articles 3 et 8 de la Convention s'appliquent tout particulièrement à la matière de l'éloignement.
L'article 3 interdit sans exception la torture et les traitements inhumains et dégradants. Cette protection est opérante à l'égard des décisions fixant le pays de renvoi. Elle ne concerne donc pas l'ITF en tant que telle.
L'article 8 garantit le droit au respect de la vie privée et familiale. Toutefois, le paragraphe 2 de cet article admet des ingérences de la part des autorités étatiques dans l'exercice de ces droits. L'expulsion est une forme d'ingérence. A ce titre, comme toute ingérence, la décision qui la fonde doit être légale, légitime et nécessaire dans une société démocratique, c'est à dire justifiée par un besoin social impérieux et, notamment, proportionnée au but légitime poursuivi
(Cour EDH Moustaquim c/ Belgique, 18 février 1991, §43). La proportionnalité implique que l'Etat respecte un juste équilibre entre les intérêts en présence, à savoir le droit de l'étranger au respect de sa vie familiale et privée dans le pays d'accueil et la protection de l'ordre public et la prévention des infractions pénales (Boughanemi c/ France, 24 avril 1996, §42).
Depuis l'arrêt Boughanemi, la Cour apprécie plus restrictivement les liens familiaux au point que seule l'absence de liens avec le pays d'origine autres que la nationalité paraît pouvoir justifier l'interdiction de l'expulsion. Quatre raisons expliquent cette évolution :

- La prise en compte de la marge nationale d'appréciation laissée aux Etats qui conduit à une interprétation plus prudente de l'article 8 ;
- Le renforcement de la notion d'ordre public par la prise en considération systématique du but de prévention des infractions pénales ;
- L'importance particulière accordé à la gravité de l'infraction dans l'appréciation de la proportionnalité de l'expulsion ;
- L'appréciation par la Cour de la réalité de la vie privée et familiale au jour, non où elle statue, mais au jour de l'expulsion.

2) Le droit communautaire

Le droit communautaire impose une protection renforcée des ressortissants de l'Union Européenne fondée, d'une part, sur l'interprétation restrictive de la notion nationale d'ordre public et, d'autre part, sur le principe de non-discrimination.
C'est la directive 64-221 du 25 février 1964 qui constitue le cadre juridique en la matière. Au regard de l'éloignement, cette directive pose différents types d'obligations relatives aux interdictions, conditions de mise en oeuvre et garanties de procédure. Il en résulte un contrôle renforcé de l'éloignement par la Cour de Justice des Communautés Européennes.
Ce contrôle pourrait se révéler, à moyen terme, inutile. En effet, il ne doit pas être exclu que la notion de citoyenneté européenne, posée par l'article 8 du Traité sur l'Union Européenne, soit, un jour, interprétée comme interdisant, de manière absolue, tout éloignement des ressortissants communautaires.

On peut donc noter deux incertitudes au regard de l'évolution du droit européen:

- la première est liée aux interrogations relatives à l'évolution de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg ;
- la seconde porte sur le développement, au sein de l'Union Européenne, de la notion de citoyenneté européenne.

D) Eléments de droit comparé : des approches multiples
Il ressort d'une étude de droit comparée menée dans dix pays - Allemagne, Belgique,
Canada, Espagne, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède et Suisse (voir annexe) -
que la compétence pénale française n'est pas isolée et que les liens avec les pays d'accueil sont
pris en considération

1) La compétence pénale française n'est pas isolée

La Suisse, la Suède et l'Italie confèrent au juge pénal la compétence d'éloigner l'étranger reconnu coupable d'une infraction pénale. Il en résulte une coexistence de compétence avec les autorités administratives puisque ces dernières restent compétentes en matière d'éloignement pour les infractions à la législation sur les étrangers.
Cette coexistence peut déboucher sur une concurrence des autorités compétentes. En effet, si le juge pénal n'assortit pas sa condamnation d'une mesure d'éloignement, l'autorité administrative peut, cependant, l'ordonner sur le fondement de l'atteinte à l'ordre public. Dans ce cas, en Suisse, l'éloignement administratif intervient sur le fondement même de la condamnation pénale. Il en résulte une confusion entre le but répressif et celui d'ordre public de l'éloignement administratif. Une confusion qui a conduit le gouvernement suisse à déposer devant le parlement un projet de loi visant à abroger purement et simplement la compétence du juge pénal en matière d'éloignement. Mais hormis la Suisse, la coexistence d'un éloignement pénal et administratif paraît bien fonctionner dans les autres pays.
On peut aussi noter que dans les pays où l'éloignement relève de la compétence exclusive de l'autorité administrative, l'autorité pénale est aussi parfois associée directement à la procédure
d'éloignement. C'est le cas au Royaume-Uni où le juge pénal dispose d'un pouvoir de recommandation de l'éloignement. C'est le cas, aussi, en Espagne où le juge pénal est compétent
pour autoriser l'éloignement pour les infractions peu graves.

2) Les liens avec le paysd'accueil

Tous les pays les prennent en considération. Ils le font sous diverses formes : soit à titre catégoriel dans le dispositif de la loi, soit à titre individuel lors de l'examen de l'opportunité de l'éloignement par les autorités compétentes.
Dans ce dernier cas, la majorité des pays a cherché, selon des modalités diverses, à formaliser ces liens. Cet effort est particulièrement visible aux Pays-bas, au Royaume-Uni, au Canada et en Suède. Dans ce pays, la notion de liens avec la société suédoise a été consacrée comme une notion juridique propre pour déterminer l'opportunité d'un éloignement. Elle comprend trois critères d'appréciation : les conditions de vie de l'étranger, la situation familiale et la durée du séjour sur le territoire.
Mais, à ces liens, l'Etat peut toujours opposer des éléments en faveur de l'éloignement tels que la gravité de l'infraction, le passé judiciaire chargé, le risque de récidive... C'est la raison pour laquelle, pour écarter l'éloignement, ces liens doivent être suffisamment étroits. L'étude de droit comparé ne permet pas de définir la notion de liens étroits. Mais une synthèse des éléments retenus dans les différents pays permet d'en préciser le contenu. Ces éléments sont : une durée suffisamment longue du séjour et l'existence d'une vie familiale et sociale. En contrepoint, l'existence de liens familiaux et sociaux avec le pays d'origine est plus un facteur qui renforce la justification de l'éloignement qu"'un facteur qui affaiblit les liens avec le pays d'accueil. En pratique, ce sont surtout les conditions de vie qui sont déterminantes pour renforcer ou affaiblir les liens avec le pays d'accueil. Ce sont ces conditions qui confèrent à ces liens un poids suffisant pour qu'ils prévalent sur les intérêts de l'Etat à voir prononcer un éloignement. Les conditions de vie s'ajoutent donc aux deux premiers critères pour caractériser la notion de liens étroits.


Il - ANALYSE CRITIQUE ET PROPOSITIONS


1 - Etat de la pratique : une application source de confusions

A) Des statistiques difficiles à exploiter

Il convient de souligner les difficultés que la commission a rencontrées pour se procurer des éléments statistiques exhaustifs et fiables. L'une des améliorations à réaliser consisterait à faire en sorte que les statistiques recensent l'ensemble des condamnations à une ITF, le fondement juridique sur lequel cette peine a été prononcée, si elle l'a été à titre définitif ou à titre t
emporaire, le taux d'exécution des peines prononcées ainsi que le nombre de demandes de relèvement et la proportion de celles auxquelles il est fait droit. Il est regrettable que n'existe aujourd'hui aucun document de référence permettant de mesurer avec certitude les effets et la portée de cette peine.

Les chiffres qui ont été fournis à la commission sont parfois loin de converger. Les éléments recueillis révèlent toutefois les lignes de force suivantes :

- selon le ministère de la justice, 14 290 étrangers ont été condamnés à une mesure d'ITF en 1996 (soit 19,5 % du total des étrangers condamnés) et 11 997 en 1997 (soit 16 % du total).

Sur l'ensemble des ITF prononcées, environ 60 % ont sanctionné des infractions à la législation
sur les étrangers (ILE), la plupart du temps accompagnées d'une infraction connexe, soit 8 816
en 1996 et 7 396 en 1997. Les ITF prononcées à la suite d'une seule infraction à la législation sur
les étrangers ne s'élevaient en effet qu'à 2653 en 1996 et 2 268 cas en 1997. Les deux autres
contentieux significatifs sont les infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS) qui
correspondent à environ 16 % du total et les vols et recels aggravés (entre 14 et 11 % du total);

- selon le ministère de l'intérieur, entre le 1er août 1997 et le 31 juillet 1998, 26 822 mesures d'éloignement ont été prononcées parmi lesquelles 7 530 ITF ce qui correspondrait, pour ces mesures, à une diminution d'environ 30 % par rapport à l'année précédente. Sur les ITF prononcées, 5 685 l'ont été pour des infractions aux seuls séjour et entrée des étrangers en France ( soit 75 % du total ) et 1 845 au titre d'infractions sans relations avec les règles spécifiques au séjour des étrangers;

Quelles que soient les sources d'information, il apparaît donc que la proportion des ITF prononcées à la suite d'une infraction à la législation sur les étrangers est prédominante : entre 60 et 75 % du total. La ventilation des mesures à l'intérieur de ce bloc est éclairante. Entre 52 % ( en 1995 ) et 60 % ( en 1996 ) des ITF prononcées à la suite d'une infraction à la législation sur les étrangers sanctionnent les seuls séjour et entrée irréguliers ( sur le fondement de l'article 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ) tandis qu'environ 25 % sanctionnent une soustraction à l'exécution d'une mesure d'éloignement (articles 27 et 33 de l'ordonnance). Il est intéressant de rapprocher ces chiffres de ceux fournis par l'administration pénitentiaire qui ne connaît, par définition, que les étrangers ayant également été condamnés à une peine d'emprisonnement. Au 1er juillet 1998, la proportion d'étrangers parmi les personnes détenues s'élève à 24 % soit environ 13 000 individus. Parmi ces détenus, 2 787 ont été condamnés à la suite d'une infraction à la législation sur les étrangers et 704 pour la seule violation de l'article 19 de l'ordonnance ( soit environ 5 % du total des étrangers incarcérés).

B) La coexistence entre l'interdiction judiciaire du territoire et les mesures administratives d'éloignement

L'une des spécificités du système français réside dans la coexistence entre des mesures administratives d'éloignement et une mesure de nature judiciaire. Au titre de la police des étrangers, l'autorité administrative peut en effet décider de l'éloignement du territoire français des ressortissants étrangers. L'article 22 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et du séjour des étrangers en France dispose que l'autorité préfectorale peut décider, en cas d'irrégularité du séjour, la reconduite à la frontière de l'étranger. L'article 23 de la même ordonnance organise le régime de l'expulsion qui peut être prononcée lorsque la présence sur le territoire français d'un étranger constitue une menace grave pour l'ordre public. La reconduite à la frontière comme l'expulsion n'ont pas pour objet de réprimer une infraction mais bien de prévenir un trouble à l'ordre public. C'est ainsi qu'elles ne constituent pas des sanctions administratives mais des mesures de police.
On voit bien dans quelle mesure la coexistence entre les mesures administratives et la mesure judiciaire d'interdiction du territoire présente des risques de doublon. Aux interdictions judiciaires du territoire prononcées à la suite d'une infraction à la législation sur les étrangers s'ajoutent les reconduites à la frontière et les expulsions. il faut toutefois relever que, sur ce point, c'est l'ordonnance du 2 novembre 1945 elle-même qui a prévu la coexistence entre les deux catégories de mesures. En cas d'irrégularité du séjour, l'article 19 prévoit ainsi qu'est encourue, outre une peine d'emprisonnement d'un an et une amende de 25.000 F, une interdiction "de pénétrer et de séjourner sur le territoire français" de trois ans maximum. La soustraction ou la tentative de se soustraire à l'exécution d'une mesure d'éloignement de l'ordonnance, et punie d'une peine de trois ans d'emprisonnement et d'une interdiction du territoire de dix ans maximum.
L'interdiction du territoire (pour une durée de trois ans maximum) est également prévue à l'article 33 de l'ordonnance en cas de soustraction à l'exécution d'un refus d'entrée.
Il faut ajouter que, sous certaines réserves, peut également donner lieu à une ITF d'une durée de dix ans maximum, l'aide à l'entrée ou au séjour irrégulier en France.


Aux interdictions judiciaires du territoire prononcées à la suite d'infractions d'une autre nature (dont il a été dit plus haut qu'il s'agissait principalement des infractions à la législation sur les stupéfiants et des vols et recels aggravés) correspond l'expulsion. Bien que l'autorité administrative doive, pour apprécier la menace pour l'ordre public que fait courir la présence de l'étranger sur le territoire français, se fonder sur l'ensemble du comportement de l'intéressé, il est en effet fort fréquent que l'administration s'appuie principalement sur les condamnations pénales dont il a fait l'objet.
Le risque de doublon est souligné par le fait qu'il arrive souvent qu'un étranger, en situation irrégulière, fasse à la fois l'objet d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) et d'une interdiction judiciaire du territoire. Cette coexistence entre les deux types de mesures n'a pas été sans entraîner un certain nombre de difficultés dans l'opération de régularisation menée depuis juin 1997. En effet, seule l'existence d'une ITF ( ou d'un arrêté d'expulsion ) peut faire obstacle à la délivrance d'un titre de séjour. Or, si l'octroi d'une carte de séjour doit être regardée comme abrogeant implicitement un arrêté de reconduite, seule l'autorité judiciaire peut relever une ITF, dans des conditions d'ailleurs fort restrictives ( voir infra). De nombreuses régularisations se heurtent ainsi à l'existence d'une ITF qui, lorsqu'elle a été prononcée seulement en raison du séjour irrégulier risque de se trouver privée de son fondement par la délivrance d'un titre de séjour.
De même un étranger peut faire à la fois l'objet d'une ITF et d'un arrêté d'expulsion, la première sanctionnant des infractions, que l'on pourrait être tenté de qualifier de "droit commun" et le second cherchant à prévenir la menace à l'ordre public que lesdites infractions ont révélée. Cette coexistence de mesures débouche parfois sur une certaine confusion entre les finalités répressives (sanction d'une infraction) et préventives (protection de l'ordre public) de l'interdiction judiciaire du territoire. Une telle confusion conduit à privilégier une approche matérielle et non organique de la mesure d'éloignement. Si l'interdiction du territoire poursuit un objectif de prévention des troubles à l'ordre public, elle perd en effet toute spécificité par rapport aux mesures administratives dont c'est précisément l'objet.

Dès lors, le maintien des deux régimes risque de ne plus se justifier que pour des raisons organiques (la nature judiciaire de la mesure d'éloignement) et de procédure (les modalités spécifiques du prononcé de l'ITF).
Il n'est pas sans intérêt de relever que la commission européenne des droits de l'homme, dans une décision Renna c/ France du 26 février 19974, a retenu une telle approche matérielle. Le requérant invoquait, à l'encontre d'une peine d'interdiction définitive du territoire français, l'article 7-1 de la convention (c'est-à-dire le principe de non-rétroactivité). Or, la commission a considéré que "selon sa jurisprudence, la mesure d'expulsion consistant dans l'interdiction définitive du territoire français doit être assimilée à une mesure de police à laquelle le principe de non-rétroactivité énoncé à l'article 7 de la convention ne s'applique pas".

C) Une mesure d'inégale portée

Selon la fréquence avec laquelle elle est prononcée, qui varie selon le type de contentieux, selon la proportion des mesures qui sont exécutées, selon les modalités de la peine elle-même, l'interdiction du territoire se révèle être une mesure de portée très inégale. En premier lieu, la proportion des ITF prononcées est différente selon le type d'infractions commises.
C'est ainsi que 80 % des étrangers condamnés pour une infraction à la législation sur les étrangers, accompagnée ou non d'une infraction connexe, font l'objet d'une ITF. Quant aux condamnations prononcées à l'égard d'étrangers au titre d'autres infractions, elles comprennent une ITF dans une proportion bien inférieure : 13 % en 1995 et 8,7 % en 1996.
Environ 20 % des ITF prononcées à la suite d'une infraction à la législation sur les étrangers le sont à titre principal alors que la proportion tombe à environ 3,5 % pour les infractions d'une autre nature.
En deuxième lieu, le taux d'exécution des mesures prononcées diffère selon la nature de l'infraction commise. Les chiffres concordent plutôt sur ce point : en 1996, seuls 34 % des ITF prononcées à la suite d'une infraction à la législation sur les étrangers avaient été exécutées tandis que le taux d'exécution s'élevait à 57 % pour les mesures prononcées dans le cadre des autres contentieux. Entre juillet 1997 et juillet 1998, le taux d'exécution étaient respectivement de 30 et 54 %.
Paradoxalement, il n'est pas rare que, face à la faiblesse de ces taux d'exécution, les juridictions condamnent les étrangers à des cascades d'interdiction. Se cumulent ainsi plusieurs années voire dizaines d'années d'interdiction auxquelles s'ajoutent parfois des interdictions à titre définitif.

Cet effet " boule de neige " est le plus spectaculaire lorsque son origine se trouve être une seule infraction aux règles du séjour. L'irrégularité du séjour entraîne une condamnation à une mesure d'interdiction du territoire. Faute d'avoir exécutée (le plus souvent du fait du refus de collaborer de l'intéressé ), cette mesure débouche sur des condamnations qui s'enchaînent, de soustraction à l'exécution d'une mesure d'éloignement en soustraction, pour aboutir à des cumuls de plusieurs dizaines d'années d'interdiction parfois assorties de peines d'emprisonnement. Le paradoxe réside ainsi dans la multiplication d'une peine qui reste sans effet concret. Le risque de discrédit de la sanction pénale que font courir ces condamnations en série qui se nourrissent de leur propre inexécution est loin d'être négligeable.
En troisième et dernier lieu, il convient de relever que les effets mêmes de la mesure d'interdiction sont variables.
S'il s'agit d'une interdiction définitive du territoire, seul un relèvement pourra permettre à l'étranger de revenir sur le territoire français et si elle est prononcée à titre de peine principale, la mesure n'est pas susceptible de faire l'objet d'un relèvement. Ainsi, une ITF définitive prononcée à titre de peine principale équivaut, en pratique, à une interdiction à vie. Dans une telle hypothèse, les conséquences de la peine sont si lourdes qu'elles peuvent conduire à mettre en doute le caractère proportionné de la mesure.

D) Des pratiques hétérogènes

Les circulaires antérieures à 1995 (notamment la circulaire du 11 juillet 1994) prescrivaient aux parquets, en matière de séjour irrégulier, de ne pas poursuivre et de s'en remettre à la voie administrative de la reconduite à la frontière. Il s'agissait en réalité d'une dépénalisation des infractions à l'article 19 de l'ordonnance.
La circulaire du 26 septembre 1995 relative à "l'autorité judiciaire et à la lutte contre l'immigration clandestine" a marqué une rupture en recommandant des poursuites systématiques à l'encontre des étrangers dont l'identité n'est pas clairement établie, ce qui recouvre en pratique la majeure partie des cas : "il conviendra que ... les procureurs de la République soient invités à engager l'action publique, même sur le seul fondement de l'article 19 de l'ordonnance, dès lors que l'identité de l'étranger en situation irrégulière ne sera pas précisément établie par des documents incontestables ... A chaque fois que cela s'avérera nécessaire, le parquet requerra une peine d'emprisonnement ferme et la mise en détention du condamné. La nécessité de faire en sorte que la sanction prononcée puisse être exécutée et qu'il soit mis un terme à une situation irrégulière est, en effet de nature à remédier aux difficultés dans ce domaine".

Cette circulaire a été diversement appliquée. Si elle a été largement suivie d'effet dans certaines juridictions (notamment dans le ressort de la cour d'appel de Lyon) ainsi qu'en témoigne la forte proportion des ITF prononcées à la suite d'une infraction à la législation sur les étrangers, certaines juridictions l'ont délibérément ignorée ce qui a abouti à une dépénalisation de fait des infractions au seul séjour. C'est le cas des juridictions dans le ressort desquelles les infractions au séjour sont fort nombreuses : notamment, Paris où le respect des instructions aurait nécessité la création d'une chambre pour la seule prise en charge des infractions à la législation sur les étrangers par la voie de la comparution immédiate, Versailles ou encore Lille. Les seules infractions au séjour sont classées, de même que des infractions de droit commun connexes de faible gravité dès lors que l'absence de poursuites n'est pas de nature à préjudicier à d'éventuelles victimes, et le soin est laissé à l'autorité administrative de prendre des arrêtés de reconduite à la frontière. Le partage des rôles entre la voie
administrative et la voie judiciaire conduit donc, dans de nombreux lieux mais sans qu'un traitement uniforme soit réservé aux infractions à la législation sur les étrangers sur l'ensemble du territoire national, à une dépénalisation de fait des infractions au seul séjour.
La pratique révèle enfin un paradoxe. Dans les contentieux relatifs aux infractions à la législation sur les étrangers, ILS et aux vols et recels aggravés, dès lors que l'infraction est déférée au Parquet, l'interdiction du territoire est quasi-systématiquement prononcée alors même que la mesure est facultative et qu'elle est, la plupart du temps, sans portée pratique. Cette application mécanique qui n'est pas prévue par les textes, qui se bornent à ouvrir la possibilité de prononcer une interdiction du territoire, risque de donner le sentiment d'un pouvoir arbitraire du juge. Elle conduit à faire application de l'interdiction du territoire qui est une peine complémentaire comme s'il s'agissait d'une peine accessoire.
Enfin, le droit communautaire et la jurisprudence de la CJCE s'opposent clairement à ce qu'une mesure d'éloignement soit décidée comme conséquence automatique d'une condamnation pénale. Aux termes de l'article 3 de la directive 64/221 du 25 février 1964 pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique :

"1- Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le
comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet.
2- La seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures".
Dans un arrêt Bouchereau du 27 octobre 1977, la CJCE a précisé que cet article doit être compris comme "exigeant des autorités nationales une appréciation spécifique, portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre public, qui ne coïncide pas nécessairement avec les appréciations qui ont été à la base de la condamnation pénale".

On
mesure, sous cet angle, les conséquences de l'approche matérielle évoquée ci-dessus ; la mesure judiciaire d"éloignement comme les mesures de police ne peuvent être la conséquence mécanique de condamnations pénales.
Le droit français est, de ce point de vue, parfaitement compatible avec les normes communautaires. Il serait paradoxal que ce soit la pratique, en faisant d'une faculté un quasi- automatisme, qui fasse question.

2- Propositions

Sous réserve des propositions qu'elle fait ci-dessous, notamment sur le plan des garanties à apporter aux prévenus susceptibles d'en faire l'objet, la commission écarte l'idée de supprimer du dispositif pénal la possibilité de prononcer une interdiction du territoire français pour ce qu'il est convenu d'appeler les infractions de "droit commun". Il s'agit en effet d'une peine appropriée à certaines infractions, comme les atteintes à la Nation, à l'Etat et à la paix publique, les atteintes aux personnes et certaines atteintes graves aux biens. Le maintien d'une mesure d'éloignement de nature judiciaire, alors qu'existe parallèlement la mesure administrative de l'expulsion, peut se justifier à la fois par l'impact de la sanction pénale, c'est-à-dire la finalité répressive de l'éloignement et les modalités de son prononcé, qui est moins lourd que la procédure d'expulsion.
Il n'en apparaît pas moins nécessaire de revoir le champ d'application de l'ITF qui couvre aujourd'hui environ 200 infractions dont certaines ne semblent pas devoir justifier un éventuel éloignement ce que révèle d'ailleurs la pratique des tribunaux qui ne prononcent, pour ces infractions, pratiquement jamais d'ITF. La complète dépénalisation, de jure, des infractions à la législation sur le séjour
pourrait être envisagée. Elle ne serait pas sans portée sur la pratique puisque 2/3 à 3/4 des ITF
sont prononcées à la suite d'une infraction à la législation sur les étrangers. La commission
ne préconise pas une telle dépénalisation. Deux limites s'y opposent en effet. La première est
relative à l'impact d'une telle réforme. Dépénaliser les infractions aux règles du séjour reviendrait nécessairement, en limitant les effets aux seules mesures administratives, à amoindrir l'autorité de la législation sur les étrangers. Un tel signal, alors que le respect de la loi s'impose comme un vecteur essentiel de régulation dans le domaine de l'immigration, n'est pas souhaitable.
La seconde limite, déjà relevée dans le rapport de la mission d'étude des législations de la nationalité et de l'immigration de Patrick Weil, est liée à la disparition, du fait de la
dépénalisation, de la possibilité d'une garde à vue en amont du placement en rétention administrative". Cette proposition est donc écartée.

Proposition n° 1 : Limiter l'ITF aux cas de récidive en matière d'infractions à la législation sur les étrangers.

Reste à examiner, étant acquis que les infractions aux règles du séjour sont pénalement
sanctionnées, la possibilité de supprimer, parmi les peines encourues, la seule mesure d'ITF.
L'emprisonnement et l'amende resteraient donc les seules sanctions susceptibles d'être infligées. Cette proposition est parfaitement cohérente avec l'historique rappelé ci-dessus et la vocation d'origine de la mesure : lorsque l'ITF a été créée en 1970, c'était en effet uniquement pour réprimer les infractions à la législation sur les stupéfiants en réponse à des impératifs de sécurité et de santé publiques. Elle se heurte toutefois à deux limites. D'une part, la mesure d'interdiction du territoire apparaît, dans certains cas, particulièrement adaptée aux seules infractions aux règles relatives au séjour des étrangers. D'autre part, elle offre au juge une réelle marge d'appréciation vis-à-vis de certaines catégories d'étrangers sans attaches sur le territoire français, qui n'hésitent pas à demander que l'ITF soit prononcée à titre de peine- principale afin de ne pas se voir infliger une peine d'emprisonnement.
C'est pourquoi la commission ne recommande pas que l'ITF soit supprimée dans toutes les hypothèses d'infractions à la législation sur les étrangers. En revanche, la commission propose l'abandon de la possibilité de prononcer une ITF sur le seul fondement des articles 19 et 33 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, sauf en cas de récidive.
Il s'agit d'uniformiser la pratique sur l'ensemble du territoire français en mettant fin à des différences de traitement qui sont difficilement tolérables au regard du respect du principe d'égalité comme de la cohérence de la politique pénale. La commission est sensible à l'existence d'un traitement administratif du séjour irrégulier. La voie de la reconduite à la frontière apparaît parfaitement adaptée au traitement des infractions aux seuls articles 19 et 33 de l'ordonnance. Le fait de réserver à l'administration, sous le contrôle du juge administratif, le soin d'éloigner les étrangers en situation irrégulière implique toutefois le renforcement des moyens de certaines préfectures afin qu'elles soient à même de remplir cette mission. La
réserve retenue pour les cas de récidive est motivée par la volonté de sanctionner plus sévèrement le caractère répété des infractions. La sanction pénale apparaît dans ce cas mieux approprié. L'extension, en 1981, de la sanction de l'ITF aux infractions à la législation sur le séjour était d'ailleurs limitée aux cas de récidive. Cette proposition implique que l'action du ministère public et celle de l'administration préfectorale soit coordonnée au plan national. Une concertation en amont avec le ministère de l'intérieur s'impose dans ces conditions. Comme pour la plupart des propositions qu'elle a retenues, la commission recommande en premier lieu, qu'elle se traduise, à droit constant, par une modification de la pratique du ministère public.
Dans cette perspective, la proposition doit se concrétiser par la rédaction d'une circulaire aux parquets recommandant de limiter les poursuites pénales à l'encontre des seules infractions au séjour irrégulier, y compris lorsqu'elles s'accompagnent d'infractions connexes de faible gravité, aux cas de récidive. Il convient en conséquence d'abroger la circulaire du 26 septembre 1995 et
d'abandonner la pratique des appels formés systématiquement par certains parquets lorsque
l'ITF n'est pas prononcée en première instance.

Toutefois, la commission, consciente des limites de la portée de telles instructions, n'entend pas exclure, si la voie de la circulaire s'avérait insuffisante, la nécessité de recourir à la modification de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Quant à l'article 27 de l'ordonnance relatif à la soustraction à l'exécution des mesures d'éloignement, la commission préconise, en tout état de cause, l'abandon de la possibilité de prononcer une nouvelle ITF à l'encontre des étrangers ayant déjà fait l'objet d'une interdiction judiciaire, quel qu'en soit le fondement (infraction à la législation sur les étrangers ou infraction de "droit commun"). Il s'agit, par cette proposition, de mettre un terme aux condamnations en série à des mesures d'éloignement dépourvues de toute portée pratique. La sanction du refus d'exécuter serait, dans cette perspective, l'emprisonnement et l'amende.
La proposition doit se concrétiser, en premier lieu, par la rédaction d'une circulaire en ce sens.
Est également recommandée une clarification des mécanismes et des pratiques suivies à cet égard par les parquets relatifs à la règle du non-cumul des peines. En effet, les peines en
concours ne devraient pas excéder le maximum légal, dans le respect du principe de la légalité des délits et des peines.
En dernier ressort, si les instructions n'entraînaient pas une inflexion de la pratique, devrait être envisagée la modification, sur ce point, de l'article 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Pour les autres cas d'application de l'article 27 de l'ordonnance, la commission préconise la même solution que pour les articles 19 et 33. Il s'agit donc de privilégier systématiquement le traitement, par la voie administrative, des étrangers ayant enfreint les dispositions de l'article 27. De même que pour les articles 19 et 33, la commission entend réserver les cas de récidive. Sur ce point également, la commission se place, en premier lieu, à droit constant, et recommande la rédaction d'une circulaire en ce sens. La modification de l'ordonnance devrait toutefois être envisagée si les modifications de la pratique n'apparaissaient pas suffisantes et que seul un changement de texte se révélait de nature à garantir l'uniformisation des pratiques en la matière.
Cette proposition d'une généralisation de la déjudiciarisation de fait des infractions à la législation sur les étrangers et, le cas échéant, d'une déjudiciarisation de jure est susceptible de heurter ceux qui ne manqueront pas de rappeler que le juge judiciaire est le garant des libertés individuelles. La proposition, dont le champ est au demeurant limité, se situe en effet dans un contexte très particulier.
En effet, au cas d'espèce, la voie administrative apparaît plus favorable aux étrangers concernés que la voie judiciaire. Elle permet ainsi d'éviter la mise en détention. En outre, les effets de la reconduite à la frontière sont seulement instantanés alors que ceux d'une ITF, même prononcée à titre temporaire, emporte une interdiction de revenir sur le territoire français une fois exécutée la mesure d'éloignement. Enfin, la procédure de reconduite à la frontière est entourée, sous le contrôle du juge administratif, de nombreuses garanties de procédure et de fond.
Il faut noter que la plupart des personnes auditionnées par la commission, qu'il s'agisse des associations de défense des droits des étrangers ou des magistrats eux-mêmes, ont préconisé une telle réforme.

Proposition n°2 : Limiter les interdictions définitives aux seules infractions pour lesquelles la réclusion ou la détention perpétuelle est encourue.

La seconde proposition est relative au caractère éventuellement disproportionné des interdictions définitives du territoire français. Alors que le champ des peines définitives se restreint et qu'est mise en avant la fonction de reclassement de la peine, la faculté de prononcer une interdiction définitive n'est pas apparue souhaitable à la commission. C'est pourquoi celle-ci préconise de ne maintenir une telle faculté, sans préjuger de la possibilité de prononcer des ITF temporaires, que pour les infractions qui sont, par ailleurs, sanctionnées par des peines perpétuelles.
Cette proposition doit se traduire, en premier lieu et à droit constant, par une recommandation aux parquets, par voie d'instruction générale, de ne requérir d'interdiction définitive, que dans les cas où une peine d'emprisonnement est encourue. Une modification de textes pourrait intervenir si les juridictions continuaient à prononcer les ITF à titre définitif en dehors de ces cas..

3- Une prise en compte timide du droit au respect de la vie privée et familiale

A) Le risque d'une atteinte à la vie privée et familiale.

Le débat sur la peine d'interdiction du territoire se cristallise principalement autour de la question du droit au respect de la vie privée et familiale des étrangers qui en font l'objet. Certes, l'ensemble des étrangers qui sont condamnés à une mesure judiciaire d'éloignement n'ont pas d'attaches étroites avec la France. Mais lorsque les liens personnels et familiaux de l'étranger en France sont réels et denses, l'interdiction d'entrer et de séjourner sur le territoire français, quelle soit temporaire ou a fortiori définitive, porte une atteinte incontestable au droit au respect de la vie privée et familiale, tel qu'il est protégé, notamment par l'article 8 de la CEDH (voir supra).
C'est dans cette mesure que l'ITF est parfois perçue et dénoncée comme une "double peine".
En effet si, juridiquement, l'ITF est une peine complémentaire qui peut, dans les cas prévus par les textes, s'ajouter à la peine principale en s'appuyant sur des éléments propres à la personne condamnée (il en va de même pour la suspension du permis de conduire ou l'interdiction des droits civiques par exemple), dès lors que ses conséquences sont appréhendées au plan humain, elle peut apparaître, après la sanction de l'emprisonnement,
comme une autre peine qui ajoute à la peine principale, l'éloignement et la séparation. N'est donc pas en cause la nature juridique de la peine mais sa perception. Les effets de l'ITF sur la vie familiale de l'étranger condamné sont de plusieurs
ordres :
- pendant la détention, l'ITF interdit toute mesure d'aménagement de la peine : placements extérieurs, chantiers extérieurs, permission de sortie ou régime de semi-liberté.

Cette interdiction résulte d'une jurisprudence constante de la chambre criminelle de la Cour de cassation qui considère que l'ITF signifie l'interdiction de séjourner en dehors du lieu de détention. Le paradoxe est que cette interdiction ne concerne pas les étrangers en séjour irrégulier qui ne sont pas frappés d'une ITF et qui ont été condamnés à un autre titre ;

- après la libération, en cas d'exécution de la mesure d'éloignement, l'ITF provoque la séparation de la cellule familiale ou conduit, dans les cas où l'étranger a résidé en France depuis ou pendant longtemps, à séparer un individu du pays où il a forgé ses racines et construit ses attaches.
L'atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale est donc incontestable. La jurisprudence de la Cour de Strasbourg est constante sur ce point : il s'agit d'une "ingérence dans l'exercice du droit au respect de la vie privée et familiale" (voir, à propos d'une interdiction définitive du territoire français, la décision Méhémi c/France du 26 septembre 1997). Elle n'en poursuit pas moins un but légitime. Toute la question est donc de savoir si cette atteinte est proportionnée ou non aux objectifs en vue desquels la peine a été prononcée. Dans la décision précitée, la Cour de Strasbourg a estimé qu'il y avait eu violation de l'article 8 : "eu égard à l'absence d'attaches du requérant en Algérie, à l'intensité de ses liens avec la France et surtout au fait que la mesure d'interdiction définitive du territoire prise à son encontre a pour effet de le séparer de ses enfants mineurs et de son épouse, la Cour estime que ladite mesure n'était pas proportionnée aux buts poursuivis".
Conscient des difficultés qu'il y a à concilier politique pénale, impératifs d'ordre public et respect des exigences tirées de l'article 8 de la CEDH, le législateur a prévu, à l'égard de certains étrangers se trouvant dans le champ d'application de cet article, une protection relative. Les exigences, qui découlent du droit au respect de la vie privée et familiale, sont ainsi prises en compte par l'article 131-30 du code pénal qui prévoit, pour six catégories d'étrangers ayant des liens personnels ou familiaux en France d'une particulière intensité, la possibilité de ne prononcer une ITF que par "une décision spécialement motivée au regard de
la gravité de l'infraction et de la situation personnelle et familiale de l'étranger condamné". Cette protection se heurte toutefois à un certain nombre de difficultés.

B) Une détermination délicate du champ d'application de l'article 131-30 du code pénal.

L'application de la loi se heurte en effet aux difficultés pratiques que rencontrent le ministère public et les juridictions pour déterminer si le prévenu se trouve ou non dans le champ d'application de la loi.
L'obstacle principal réside dans l'insuffisance des éléments de personnalité dont disposent les magistrats au moment de requérir ou de prononcer une ITF. Ces difficultés sont de trois ordres.
La première difficulté renvoie aux limites, sur ce point, du caractère contradictoire de la procédure. A aucun moment de la procédure, l'étranger n'est en effet avisé qu'il peut faire l'objet d'une ITF et que celle-ci peut être prononcée sans que le ministère public ne l'ait requise.
Il est certes soutenu que la plupart des intéressés connaissent parfaitement les peines qu'ils encourent, et notamment, l'ITF. Mais on ne saurait se contenter d'une connaissance empirique dans un domaine où est en jeu le respect des droits de la défense. Il s'agit en effet pour les intéressés de la possibilité de se prévaloir d'une garantie (la motivation spéciale) qui a pour objet de protéger leur droit au respect de leur vie privée et familiale. Est également en cause la préparation de la défense qui peut nécessiter, en la matière, le recueil de témoignages et la collecte de documents ou pièces justificatives. La deuxième difficulté est principalement limitée aux ITF prononcées pour infraction
à la législation sur les étrangers. Sont alors en cause les modalités de la procédure de comparution immédiate qui est suivie dans la plupart des cas. Il faut en effet souligner que peu de prévenus demandent le renvoi de l'audience afin d'éviter que soit décerné à leur encontre un mandat de dépôt. L'une des difficultés principales soulevée par l'ensemble des personnes auditionnées par la commission réside dans les limites du suivi des affaires par les avocats de permanence. Outre le fait que les étrangers, en cas de renvoi, ne bénéficient pas toujours de la continuité de la défense dans une matière qui nécessite un contact avec la famille ou des proches, une connaissance de l'environnement social du prévenu, le cas échéant, des démarches de l'administration, un manque de formation a été relevé. Nombreux sont les cas dans lesquels est plaidée la condamnation à une ITF, à titre de peine principale, afin
d'éviter toute mise en détention à l'étranger sans que les conséquences (l'impossibilité d'introduire une demande de relèvement), particulièrement lourdes en cas d'attaches familiales en France, aient été prises en compte. Enfin, il apparaît que, dans de nombreux cas, les résultats des enquêtes de personnalité soient insuffisamment exploités par l'étranger et sa défense.
Se pose également, dans le cadre de la procédure de comparution immédiate, la question des enquêtes rapides de personnalité. Aux termes du sixième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale (dans sa version issue de la loi du 6 juillet 1989) : "Le procureur de la République peut également requérir, suivant les cas, le comité de probation et d'assistance aux libérés, le service compétent de l'éducation surveillée ou toute personne habilitée dans les conditions prévues par l'article 81, sixième alinéa, de vérifier la situation matérielle, familiale et sociale d'une personne faisant l'objet d'une enquête et de l'informer sur les mesures propres à favoriser l'insertion sociale de l'intéressé. En cas de poursuites contre un majeur âgé de moins de 21 ans au moment de la commission de l'infraction, lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans d'emprisonnement, ces diligences doivent être prescrites avant toute réquisition de placement en détention provisoire".
Font donc obligatoirement l'objet d'une enquête rapide de personnalité les personnes âgées de 18 à 21 ans. Pour les personnes âgées de 21 ans et plus, une enquête est menée à la demande expresse du procureur.
A ce stade, deux problèmes se posent :
- en dehors de l'obligation légale (concernant les 18/21 ans), les pratiques différentes selon les parquets. Certains parquets, comme à Paris, saisissent les services d'enquête de demandes au cas par cas lorsque le recueil d'éléments de personnalité apparaît nécessaire pour l'individualisation de la peine. D'autres parquets estiment en revanche qu'il n'y a pas lieu d'effectuer des enquêtes en dehors du cadre légal ;
- les services mandatés pour effectuer les enquêtes sont constitués soit de fonctionnaires (contrôleurs judiciaires, éducateurs), soit de personnes habilitées (enquêteurs, psychologues)
soit d'associations (comme à Paris avec l'association de politique criminelle appliquée et de réinsertion sociale - l'APCARS -). Or, les modalités des enquêtes rapides de personnalité ne sont pas uniformes sur l'ensemble du territoire français. La difficulté de recueillir des éléments de personnalité susceptibles de vérifier si les prévenus se trouvent ou non dans le champ d'application de l'article 131-30 est donc de deux ordres :

- pour les étrangers situés hors de l'obligation légale, elle s'explique par l'absence, dans la majorité des cas, d'enquête rapide de personnalité. Or, a été souligné, à de nombreuses reprises, le fait que les prévenus n'hésitaient pas à faire de fausses déclarations ou à fournir des renseignements inexacts. Le nombre élevé des "alias" en matière d'infractions à la législation sur les étrangers en témoigne ;
- pour les étrangers devant obligatoirement faire l'objet d'une enquête, elle est liée à l'absence d'uniformisation des modalités de l'enquête, et parfois, aux limites de la collaboration des intéressés à la collecte des renseignements (notamment par souci de protéger familles et proches).
On peut affirmer qu'il résulte parfois de ce qui précède que la loi n'est pas appliquée, faute pour les juridictions de disposer des éléments de personnalité nécessaires à la vérification que le prévenu se trouve dans le champ d'application de l'article 131-30.

La troisième difficulté est liée aux effets de seuil qui surgissent dans l'application des catégories de l'article 131-30 du code pénal. Lorsqu'il est reconnu que l'étranger est susceptible de se trouver dans le champ d'application de l'article 131-30, il reste à établir si tel est le cas. C'est là que les critères objectifs retenus pour certaines catégories (résidence habituelle en France depuis l'âge de dix ans ou depuis plus de quinze ans) conduisent à exclure certains étrangers du champ de l'article de protection alors qu'ils sont à la limite de s'y trouver. Une telle définition, quasi-mécanique, dans un domaine où sont en jeu l'histoire personnelle et les liens familiaux, est parfois ressentie comme illégitime par les intéressés. La situation se caractérise aujourd'hui par un paradoxe relevé par la plupart des personnes entendues par la commission : la voie administrative offre, en l'état actuel de la pratique, de meilleures garanties que la voie judiciaire. Ceci est particulièrement vrai en
matière d'expulsion où la mesure d'éloignement est encadrée par de nombreuses garanties de procédures. Le passage devant la commission d'expulsion, particulièrement contraignant en termes d'organisation comme de délai, permet ainsi à l'étranger de faire valoir ses observations.
Doit être également relevée la différence de position de l'étranger vis-à-vis du juge. Alors que face au juge pénal, il est le prévenu, il se trouve, devant le juge administratif (en cas de recours contre un arrêté de reconduite à la frontière ou un arrêté d'expulsion) en position de demandeur ce qui implique nécessairement, de sa part, la production d'un certain nombre d'informations quant à sa vie privée et familiale. Il faut enfin noter que le législateur s'est borné à prévoir une protection relative (la motivation spéciale) contre l'ITF alors qu'il a prévu une protection absolue contre les mesures
administratives d'éloignement. L'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 interdit en effet la reconduite ou l'expulsion de catégories d'étrangers qui recoupent, depuis la loi du 11 mai 1998, celles de l'article 131-30 du code pénal. L'ordonnance prévoit toutefois la possibilité d'expulser les catégories protégées si l'étranger a été condamné à une peine d'emprisonnement ferme d'au moins cinq ans (dernier alinéa de l'article 25) ou en cas de nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique (article 26). Il est intéressant de relever que l'article 21 de l'ordonnance qui prévoit la possibilité de prononcer une ITF en cas d'aide à l'entrée et au séjour des étrangers dresse une liste des personnes absolument protégées contre cette mesure d'éloignement. Mais cette interdiction vise moins à traduire le respect des exigences posées par l'article 8 de la CEDH qu'à protéger les membres de la famille proche d'un étranger irrégulier dont on estime que de les condamner à une ITF pour avoir aidé un des leurs serait manifestement disproportionné.


C) Une inefficacité, dans l'état actuel de la pratique, de l'exigence de motivation.

Il reste à déterminer quelle est la portée de l'exigence de motivation spéciale posée par le législateur. La logique doit en être rappelée : en principe, les catégories visées par l'article 131-30 du code pénal ne peuvent faire l'objet d'une ITF. Ce n'est que par dérogation à cette interdiction de principe qu'une mesure d'éloignement peut être prononcée à leur encontre. La décision doit être alors spécialement motivée "au regard de la gravité de l'infraction et de la situation personnelle et familiale de l'étranger condamné". Or, il apparaît qu'en l'état actuel de la pratique, cette exigence de motivation ne remplit
pas le rôle de protection relative que le législateur lui a confié.
Cette inefficacité a été constatée à propos de l'application du texte dans sa version antérieure à la loi du 11 mai 1998. Comme il a été dit ci-dessus, la motivation n'était alors exigée qu'au regard de la gravité de l'infraction. Le ministère public comme les magistrats du siège privilégiaient jusqu'ici quasi-
systématiquement, dans la balance qu'ils devaient opérer entre la gravité de l'infraction commise et le trouble à l'ordre public d'une part, et la densité des liens personnels et familiaux d'autre part, le premier élément. Il est trop tôt pour déterminer si ce déséquilibre entre les deux plateaux de la balance perdure depuis l'entrée en vigueur de l'article 131-30 modifié de la loi du 11 mai 1998.En ajoutant les termes "et de la situation personnelle et familiale de l'étranger condamné", le législateur a pris acte du rôle insuffisant que jouait la "motivation spéciale" comme dérogation à une interdiction de principe et a explicité le second critère, qui était déjà implicitement mais nécessairement contenu dans la rédaction antérieure, à l'aune duquel l'opportunité de prononcer une ITF doit être appréciée.

L'efficacité, au regard du respect des exigences tirées de l'article 8 de la CEDH, de cette obligation de motiver rencontre des difficultés de trois ordres :

- par définition, lorsque la protection remplit son office, il n'y a pas de motivation puisque la peine n'est pas prononcée ce qui rend impossible la construction d'une jurisprudence relative aux situations privées et familiales qui s'opposent au prononcé d'une mesure d'éloignement. Il devrait toutefois se trouver, dans les réquisitions du ministère public, une trace des motifs pour lesquels la peine d'ITF n'est pas requise. C'est là en effet que doit être opérée la balance entre l'intérêt public qui s'attache à la condamnation et les intérêts particuliers de l'étranger qui s'y opposent ;

- la deuxième limite est liée à l'absence de motivation des jugements avant le stade de l'appel et, en tout état de cause, lorsque la décision est rendue par une cour d'assises ;

- la dernière limite est liée à la nature du contrôle exercé sur la motivation par la Cour de cassation. Le contrôle de la chambre criminelle est limité au caractère insuffisant ou contradictoire de la motivation dans son ensemble étant observé que la balance opérée entre gravité de l'infraction et vie familiale relève de l'appréciation souveraine des juges du fond.

Un renforcement du contrôle de la motivation par la chambre criminelle de la Cour de Cassation apparaît donc souhaitable.

4- Propositions.

Proposition n°3 : Clarifier l'état du droit à l'attention des juridictions.


La commission recommande, en premier lieu, un effort de clarification de l'état du droit à l'attention des juridictions. Cet effort doit porter en priorité sur l'information des magistrats, et notamment des parquets, (textes applicables, intention du législateur, jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme) et de formation.

Proposition n°4 : Sensibiliser les barreaux.

Dans le même ordre d'idée, la commission souligne la nécessité de sensibiliser les barreaux à la question de l'interdiction du territoire, ainsi d'ailleurs de manière plus générale, qu'à la législation sur les étrangers. Comme c'est déjà le cas dans les centres de rétention administrative, une liste
d'avocats, établie par le bâtonnier sur la base du volontariat, pourrait utilement être mise à la
disposition des étrangers susceptibles de faire l'objet d'une ITF.

Proposition n°5 : Améliorer les modalités de la collecte des éléments de personnalité.


La troisième proposition est relative à la nécessité d'améliorer les modalités de la collecte du recueil des éléments de personnalité, préalable indispensable à une bonne application de la loi. Il s'agit en effet de doter le ministère public et les magistrats du siège des éléments leur permettant, en premier lieu, de vérifier si le prévenu est ou non couvert par la protection de l'article 131-30 du code pénal. Les pistes d'amélioration concernent à la fois les modalités de la réunion des éléments de personnalité et les informations qu'ils doivent contenir.
A ce stade, il n'est pas inutile de souligner que tous les pays, situés dans le champ de l'étude de droit comparé, prennent en considération l'existence de liens forts avec le pays d'accueil, avec des degrés variables de formalisation. Ce sont les conditions de vie de l'étranger qui sont le facteur déterminant de la qualification de ces liens forts. En Suède, ces conditions constituent l'un des trois critères de l'appréciation des liens avec le pays d'accueil. Sur ce fondement, le juge pénal prend en considération des éléments tels que le passé judiciaire, le comportement social, la stabilité professionnelle, les efforts de réinsertion sociale. Le droit anglais détaille encore plus largement les éléments à prendre en considération : l'âge, la durée de résidence sur le territoire, l'intensité des liens avec le Royaume-Uni, la situation personnelle de l'étranger c'est-à-dire sa réputation, sa conduite et son parcours professionnel, la situation familiale, la nature de l'infraction, le casier judiciaire, les circonstances de convenance personnelles, les témoignages favorables. La liste, bien que seulement indicative, couvre tous les aspects de la vie même de l'étranger. Au Royaume-Uni,
cette enquête s'étend même au conjoint. En effet, en prenant en considération les effets de
l'éloignement sur les membres de la famille vivant sur le territoire national, le juge, pour décider du bien fondé d'une recommandation d'éloignement, prend aussi en considération les conditions de vie du conjoint. Dans les autres pays, les éléments à prendre en considération, lorsqu'ils sont
formalisés, sont moins nombreux. C'est le cas au Canada où cinq des six critères cherchent
à approfondir la situation personnelle de l'étranger.
Ces critères sont :
1) la gravité de l'infraction fondant la décision d'éloignement ;

2) la possibilité de réhabilitation ou le risque de récidive. La possibilité de réhabilitation est précisément ce qui fonde l'objectif de la suspension pénale de l'expulsion prévue par l'article 55 du code pénal ;

3) la durée du temps passé au Canada et le degré d'intégration ;

4) la famille vivant au canada et la désintégration de la famille qui résulterait de l'éloignement

5) le soutien dont dispose l'étranger non seulement dans sa famille, mais aussi au sein de la communauté à laquelle il appartient ;

6) le degré de souffrance que causerait à l'étranger le retour dans son pays d'origine.
Le droit comparé est donc riche de modèles de systématisation et d'éléments à prendre
en considération. Mais, le défaut de systématisation est aussi un obstacle à une appréciation
rigoureuse de la situation de l'étranger.
Il ressort de cette étude de droit comparé que les éléments que l'article 131-30 du code pénal impose de prendre en compte correspondent, pour partie, aux critères retenus dans les autres pays étudiés : liens avec un ressortissant du pays d'accueil, résidence sur le territoire national depuis une longue période ou depuis un très jeune âge. En revanche, la loi française ne tient aucun compte de l'existence ou de l'absence d'attaches dans le pays d'origine. Il s'agit pourtant là d'un élément déterminant dans l'appréciation de l'importance de l'atteinte portée, par la mesure d'éloignement, à la vie privée et familiale de l'étranger. On mesure, dès lors, quel est le spectre des éléments de personnalité qui doivent être recueillis afin que la juridiction puisse se prononcer en toute connaissance de cause, dans la perspective du respect des stipulations de l'article 8 de la CEDH.
Il convient en effet d'éviter que la France ne soit condamnée par la cour de Strasbourg au seul motif que les juges du fond n'ont pas disposé des éléments nécessaires à l'appréciation du cas d'espèce. Reste à examiner la question des modalités de collecte de ces éléments de personnalité.
Lorsqu'une information est ouverte, les magistrats disposent du temps et des moyens nécessaires à une juste appréciation de la vie privée et familiale de l'étranger et de ses attaches en France. L'effort d'information et de formation, préconisé ci-dessus, devrait permettre d'améliorer l'efficacité des démarches entreprises en ce sens.
La question se pose différemment en ce qui concerne les étrangers qui font l'objet d'une procédure de comparution immédiate. Certes, il pourrait être envisagé de moduler le recours à la comparution immédiate. Mais cette procédure est particulièrement adaptée aux cas d'infractions à la législation sur les étrangers. En outre, une telle diminution entraînerait un développement des cas de mise en détention provisoire.
La commission s'oriente donc plutôt vers des propositions relatives aux enquêtes rapides de personnalité :
- il est nécessaire d'uniformiser, sur l'ensemble du territoire national, les modalités des enquêtes. A Paris, l'APCARS rédige un rapport après une enquête d'environ une heure et trente minutes. Un formulaire sert de support à l'enquête. Il comprend une rubrique consacrée à la situation personnelle et aux liens familiaux du prévenu. Un entretien semi-directif est conduit par un membre de l'association. Tous les renseignements sont, autant que possible, recoupés auprès de l'entourage de l'intéressé. Les enquêtes sont fournies, détaillées et exhaustives. Elles comportent ainsi une rubrique relative aux perspectives d'insertion. En revanche, elles ne se prononcent pas spécifiquement sur la question de la vie privée et familiale du prévenu en France. Dès lors que l'intéressé collabore, les éléments y ayant trait figurent dans le rapport mais sans être finalisés. C'est ainsi que la question des attaches dans le pays d'origine n'est pas abordée.
Il serait utile que le recueil des éléments de personnalité relatifs à l'existence de liens étroits avec la France soit envisagé de manière systématique tout en veillant à ce que ne soit pas excédée la stricte mission des enquêtes qui est de fournir à la juridiction des éléments de compréhension de la situation personnelle du prévenu dans un but d'individualisation de la peine :

- pour s'en tenir aux seules hypothèses d'étrangers susceptibles de faire l'objet d'une ITF, la situation actuelle est relativement paradoxale. Les critères de vulnérabilité (élément qui a prévalu lors du choix de la tranche d'âge à laquelle est limitée l'obligation légale) et ceux relatifs à la vie privée et familiale sur le territoire français sont loin de se recouper. En effet, la seule catégorie pour laquelle l'enquête est obligatoire (18/21 ans) est celle pour laquelle les enquêtes se révèlent les moins fructueuses et, partant, les moins utiles. De nombreux jeunes majeurs étrangers sont en effet sans attaches particulières avec la France10. Il en va tout autrement pour les étrangers plus âgés qui sont, plus fréquemment, déjà insérés dans la société française. Or, pour ces catégories, l'enquête qui permettrait de recueillir les éléments relatifs à leurs attaches familiales et leur vie sociale, n'est pas obligatoire. Il est particulièrement regrettable de s'en remettre, pour des situations dans lesquelles une enquête de personnalité e
st susceptible de se révéler fort utile, au fait que le prévenu se prévale spontanément de sa vie privée et familiale ou à l'appréciation de l'utilité de l'enquête par le seul ministère public, et ce d'autant plus que les pratiques divergent sur le territoire national. Le recours à l'enquête rapide de personnalité doit être systématisé pour les catégories qui ne sont pas couvertes par l'obligation légale.
La commission préconise la rédaction d'une circulaire aux parquets reprenant l'ensemble de ces orientations. Sur la troisième proposition, il convient de recommander aux parquets de saisir systématiquement les services d'enquête rapide d'une enquête de personnalité dès lors qu'un étranger est susceptible de faire l'objet d'une ITF afin de pouvoir préalablement vérifier s'il se trouve dans le champ d'application de l'article 131-30 du code pénal. Une telle modification de la pratique implique un sérieux renforcement des moyens dont disposent les services d'enquête rapide. Si le recours à une circulaire n'était pas suffisamment suivi d'effets, devrait être envisagée l'extension progressive de l'obligation légale de mener une enquête de personnalité aux majeurs de plus de 21 ans. L'exposé des motifs de la loi du 6 juillet 1989 avait d'ailleurs prévu une telle montée en puissance du dispositif des enquêtes rapides de personnalité qui n'a jamais été mise en oeuvre.
Il faut noter que le recours à la voie législative impliquerait une extension du champ de l'obligation légale applicable à tous les prévenus, quelle que soit leur nationalité, ce qui sort du champ de réflexion de la commission.

Proposition n°6 : Favoriser le débat contradictoire dès le début de la procédure.

La commission insiste sur la nécessité de favoriser le débat contradictoire dès le début
de la procédure. La sensibilisation des barreaux et l'amélioration des modalités de la collecte
des éléments de personnalité participent au premier chef de ce renforcement du caractère
contradictoire de la procédure. Le respect des droits de la défense peut également être amélioré
au moyen de la remise d'un formulaire aux prévenus.
L'ensemble des prévenus devrait ainsi se voir remettre, au moment de la saisine du tribunal, un formulaire-type, rédigé en plusieurs langues, qui aurait une double utilité. D'une part, il permettrait d'aviser formellement les prévenus qu'ils sont susceptibles de faire l'objet d'une ITF. Dans cette perspective, il serait souhaitable que le formulaire cite l'article 131-30 du code pénal afin de faciliter la défense sur ce point. D'autre part, il aurait vocation à recueillir un certain nombre d'informations relatives à la vie privée et familiale des prévenus. Cette formalité s'avérerait, de ce point de vue, inutile en cas de systématisation de l'enquête de personnalité. Elle ne garde en effet de portée que pour autant qu'elle concerne les personnes qui n'en font pas l'objet. Elle est cependant, à moyen terme, loin d'être inutile dans la mesure
où, en tout état de cause, l'extension de l'obligation de mener une enquête aux étrangers âgés de plus de 21 ans ne pourra être que progressive.

Proposition n°7 : Interdire l'ITF pour les étrangers ayant suivi leur scolarité en France et y résidant habituellement depuis lors.


Reste, après ces propositions relatives à la détermination du champ d'application de la loi, à envisager les pistes susceptibles de garantir un véritable respect de la vie privée et familiale.
La commission entend, en premier lieu, souligner le fait qu'il ne saurait être fait bloc des différentes catégories recensées par l'article 131-30 du code pénal au regard du droit au respect de la vie privée et familiale. Il n'y a en effet aucune commune mesure, au regard de l'intensité des attaches avec la France entre un conjoint de Français, dont le mariage remonte à un an et un étranger arrivé en bas âge.
Les difficultés que pose, au regard du respect dû à la vie privée et familiale, le prononcé d'une ITF concernent, au premier chef, cette catégorie de ressortissants étrangers qui ont passé leur jeunesse en France, y ont été scolarisés et, partant, sont devenus sociologiquement, humainement, culturellement Français sans pour autant le devenir juridiquement. Certes, ni les textes de droit interne ni les engagements internationaux de la France n'établissent une telle distinction entre les différentes catégories d'étrangers.
Mais il résulte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, comme de celle du Conseil d'Etat, que, sans que cette catégorie ait été expressément dégagée, ces étrangers dont l'histoire personnelle est indissociable de la France à tel point que leurs attaches sont désormais françaises et qu'ils ont perdu tout lien avec leur pays d'origine, bénéficient tout spécialement de la protection tirée des stipulations de l'article 8 de la CEDH.
Il s'agit là d'une approche relativement novatrice par rapport au droit au respect à la vie privée et familiale dont les textes traduisent les exigences sans opérer de distinction entre les différentes catégories d'étrangers protégés. Elle s'explique cependant par la lourdeur des conséquences de la mesure judiciaire d'éloignement par rapport à celles des mesures administratives. Si l'on suit le raisonnement consistant à considérer que pour les étrangers ayant résidé habituellement en France au moins durant la période de l'obligation scolaire (c'est-à-dire entre 6 et 16 ans), la France est devenue le "propre pays", alors la peine d'interdiction du territoire prononcée à leur encontre équivaut à un véritable bannissement.

Une solution consisterait à faciliter, pour les étrangers remplissant ces critères, l'accès à la nationalité française. Pour autant qu'une telle réforme réglerait la question de la compatibilité entre les mesures d'éloignement et le respect des liens personnels et familiaux, elle excède largement le champ de réflexion de la commission. Dans la mesure où elle estime qu'il est particulièrement délicat, voire impossible, de concilier le prononcé d'une mesure d'ITF avec le droit au respect de la vie privée et familiale des étrangers ayant vécu et ayant été scolarisé en France depuis au moins l'âge de six ans, la commission préconise donc l'interdiction absolue de prononcer une ITF à l'encontre de cette catégorie d'étrangers.
Cette proposition conduit à modifier l'article 131-30 du code pénal. La commission, consciente que le texte a été récemment débattu et modifié au Parlement, estime cependant que l'ampleur des difficultés que pose l'éloignement judiciaire de cette catégorie d'étrangers justifie une modification d'ordre législatif.
La logique de cette proposition implique qu'il s'agisse d'une interdiction à laquelle il n'est pas possible de déroger, quelle que soit la gravité de l'infraction commise par les intéressés. La protection dont ils bénéficient repose en effet sur l'idée que la France est devenue leur "propre pays". Il convient donc de les sanctionner comme s'ils étaient de nationalité française. Dès lors, toute exception apportée à la protection en ruinerait le fondement même. Le nouvel article 131-30 du code pénal devrait donc comporter un alinéa supplémentaire. Il interdirait de prononcer une ITF à l'encontre des étrangers ayant vécu et ayant été scolarisé en France depuis au moins l'âge de six ans et résidant habituellement depuis lors.
Il faut indiquer que, dans une telle hypothèse, le passage de la protection relative de la motivation spéciale à la protection absolue de l'interdiction s'accompagne d'un resserrement des critères : la condition d'âge minimal passe ainsi de 10 à 6 ans et s'y ajoute la condition de la scolarisation.

Proposition n°8 : Renforcer l'efficacité de la protection relative des autres catégories d'étrangers.

Pour les catégories aujourd'hui énumérées à l'article 131-30 du code pénal11, la commission considère en effet qu'il est prématuré de conclure à l'échec de l'exigence de motivation spéciale telle qu'elle est posée par la loi du 11 mai 1998. Elle souligne toutefois
la nécessité que la motivation cesse d'être une "motivation alibi" et devienne, d'une part, un véritable test de la connaissance des éléments de la personnalité des étrangers et, d'autre part, une véritable justification de la mesure d'éloignement au regard de la vie privée et familiale des intéressés.
La commission préconise donc la rédaction d'une circulaire aux Parquets reprenant l'ensemble de ces orientations :
- il appartiendra aux parquets de ne requérir l'ITF, pour les catégories protégées par l'exigence de "motivation spéciale" que lorsque, compte tenu de la gravité des faits qui sont reprochés au prévenu, cette mesure ne porte pas au droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise ;
- les parquets devront faire appel, d'une part, lorsque l'ITF aura été prononcée alors qu'elle n'avait pas été requise et d'autre part, lorsque la décision prononçant l'ITF, prise à l'encontre de personnes se trouvant dans le champ d'application de l'article 131-10 du code pénal, n'aura pas été motivée.
Toutefois, si les juridictions ne suivaient pas ces nouvelles orientations, fidèles à l'intention du législateur, et que la nouvelle exigence de motivation s'avérait également inopérante, il conviendrait, notamment pour éviter des condamnations de la France à Strasbourg, de modifier l'article 131-30 du code pénal. Il faudrait alors revenir au principe de l'interdiction de prononcer une ITF, interdiction tempérée, pour les catégories autres que celles des étrangers ayant résidé entre 6 et 16 ans en France, par certaines exceptions. Une motivation spéciale serait alors exigée pour déroger à cette interdiction, dans certains cas limitativement énumérés.
Enfin, la commission entend souligner la pertinence qu'il y aurait à confier à deux juges différents le prononcé de la peine principale, d'une part et de l'ITF, d'autre part.

III - LES OBSTACLES A UNE MISE EN OEUVRE COHERENTE DU RELEVEMENT

1 - Un régime restrictif.

La procédure de relèvement est régie par les dispositions des articles 702-1 et 703 du code
de procédure pénale.
La requête est adressée, selon les cas, au procureur de la République ou au procureur général qui s'entoure de tous les renseignements utiles, prend s'il y a lieu l'avis du juge de
l'application des peines et saisit la juridiction compétente. Aux termes de l'article 702-1, il s'agit de la juridiction qui a prononcé la condamnation ou, en cas de pluralité de condamnations, de la dernière juridiction qui a statué. La juridiction saisie statue en chambre du conseil, sur les conclusions du ministère public,
le requérant ou son conseil entendus ou dûment convoqués. La décision est signifiée à la requête
du parquet lorsqu'elle est rendue hors la présence du requérant ou de son conseil. Elle peut être
frappée d'appel.
Elément essentiel du dispositif juridique applicable en matière d'ITF, le relèvement assure - ou devrait assurer - une fonction de rééquilibrage et d'individualisation de cette sanction. Or, il résulte des travaux de la commission que la pratique en ce domaine est loin d'être conforme aux textes.
En effet, la mise en oeuvre du relèvement est enfermé dans des conditions de recevabilité très restrictives, aboutissant même parfois à une sorte de perversion du système. Antérieurement régie par les dispositions de l'article 55-1 du nouveau code pénal, cette matière a été remaniée à deux reprises, dans le sens de la sévérité, par la loi du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal, puis par la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration. L'ancien article 55-1 du code pénal ouvrait assez largement la voie du relèvement de l'ITF puisque la présentation de la requête n'était assortie d'aucune condition particulière. Mais une première exclusion, en pratique importante, avait alors déjà été prévue : le relèvement n'était possible que si l'ITF avait été prononcée à titre de peine complémentaire. Cette disposition, qui est toujours en vigueur, exclut donc du bénéficie d'un éventuel relèvement, tous ceux qui se sont vus infliger une ITF à titre de peine principale12c'est-à-dire ceux que précisément le tribunal n'a pas souhaité sanctionner très sévèrement, le prononcé d'une peine complémentaire à titre de peine principale s'analysant en une peine de substitution à l'emprisonnement, c'est à dire en une mesure de clémence.
À cette première limitation, sont venues s'ajouter deux autres dispositions elles aussi restrictives, qui sont toujours en vigueur :

- les articles 702-1 et 703 du code de procédure pénale, dans leur rédaction issue de la loi
du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal organisent la procédure de relèvement en prévoyant que la requête ne pourra être portée devant la juridiction compétente qu'à l'issue d'un délai de 6 mois après la décision initiale. La loi précise qu'en cas de refus opposé à cette première demande, une autre demande ne peut être présentée que 6 mois après et qu'il en est de même, éventuellement, des demandes ultérieures ;

- l'article 28bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, de portée générale, issu de la loi du 24 août 1993 décide qu'il ne peut être fait droit à une demande de relèvement de l'ITF afférente à une condamnation définitive que si le ressortissant étranger réside hors de France. Le texte ajoute cependant que cette disposition ne s'applique pas pendant le temps où le ressortissant;
étranger subit en France une peine privative de liberté ou s'il fait l'objet d'une assignation à
résidence.
La circulaire crim 93-18-F3 du 22 novembre 1993 explique à cet égard : "Auparavant, dans le silence des textes, les requêtes en relèvement présentées par des étrangers résidant en France étaient recevables. Ainsi, l'étranger qui s'était maintenu irrégulièrement sur le territoire était-il susceptible d'arguer de la durée de sa présence en France, de ses liens familiaux, voire de son bon comportement depuis le prononcé à l'interdiction, pour en demander le relèvement alors qu'il s'était soustrait à son exécution".
Cette même circulaire précise que le requérant sera certes avisé de la date à laquelle sa demande sera examinée par la juridiction compétente mais que cette formalité ne vaut pas autorisation de pénétrer sur le territoire français. Aussi, appartient-il au condamné de se faire représenter par un avocat devant la juridiction. La juxtaposition des conditions de recevabilité qui viennent d'être décrites (et leur combinaison entre elles) alliée à une relative lourdeur de la procédure de l'article 703 du code
de procédure pénale ne permettent pas réellement au relèvement de l'ITF d'assurer sa fonction
de régulation et de rééquilibrage de cette sanction lorsqu'elle est prononcée contre des étrangers,
ayant des liens étroits avec la France.
A géométrie variable, cette recevabilité s'apprécie tantôt à la date d'introduction de la requête pour le délai de 6 mois de l'article 702-1 du code de procédure pénale, tantôt à la date à laquelle le juge statue pour la condition de détention ou d'assignation à résidence de l'article 28bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, d'où un risque non négligeable "d'effet-ciseaux" qui accentue encore le manque de lisibilité de cette législation. Parties prenantes du processus de relèvement puisqu'ils instruisent les requêtes, saisissent la juridiction compétente et prennent des réquisitions, les parquets font bien évidemment leur
propre analyse juridique de la recevabilité des demandes qui leur sont adressées en ce sens : d'où parfois certains refus d'enregistrer des requêtes et de suivre le cheminement compliqué prévu par l'article 703 du code de procédure pénale à l'égard de recours qu'ils estiment manifestement irrecevables alors que l'appréciation de cette recevabilité ressortit, bien évidemment, de la seule compétence de la juridiction de jugement.
Le caractère très restrictif de cette législation et les lourdeurs qu'elle induit en pratique étouffent peu à peu la signification et la portée réelles du recours en relèvement et ne lui permettent plus de s'exercer de manière efficace. On doit dès lors s'interroger sur la compatibilité de cette législation avec les principes de la Convention européenne des droits de l'homme relatifs à la notion de recours effectif. Aux termes d'un arrêt Dalia contre France rendu le 19 février 1998, la Cour européenne
des droits de l'homme a en effet estimé que pour présenter un caractère d'effectivité, le recours
devait exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique
Elle a ainsi décidé que le pourvoi en cassation qu'une étrangère aurait pu, à l'époque, former
contre l'arrêt de la cour d'appel refusant de la relever de son interdiction définitive du territoire
français ne satisfait pas à cette condition.
Outre les réserves d'ordre juridique qu'elle estime devoir formuler à l'encontre de la procédure de relèvement, la commission constate que ce système aboutit, bien souvent, à une sorte de perversion du système. Ainsi, pour conserver la possibilité d'un relèvement, les étrangers cherchent souvent à
tout prix à éviter le prononcé d'une ITF à titre de peine principale (mesure plus clémente mais
qui leur ferme la porte du recours) et, paradoxalement, acceptent comme moins sévère leur
condamnation à une peine de prison assortie d'une ITF à titre de peine complémentaire.
De même, pour satisfaire à la condition des 6 mois sans avoir à quitter le territoire français, l'étranger détenu renonce fréquemment au bénéfice des réductions de peine afin de ne pas être libéré avant ce seuil.

2 - PROPOSITIONS :

Proposition n°9 : Elargir les possibilités de relèvement

L'assouplissement des conditions de recevabilité de la demande en relèvement restituerait à cette voie de droit son caractère d'effectivité et assurerait sur ce point, sans nul doute, une
meilleure compatibilité de la législation française avec la Convention européenne des droits de l'homme.
Mais parmi les trois conditions posées, l'une (exigence du séjour hors de France de l'étranger concerné) a été expressément maintenue dans la loi du 11 mai 1998 : la volonté du législateur s'est donc, à cet égard, clairement exprimée et la commission ne saurait donc, formuler une quelconque proposition.
En revanche, elle est d'avis d'élargir les possibilités de relèvement aux interdictions du territoire français prononcées à titre de peine principale, ce qui implique de modifier l'article 702- 1 du code de procédure pénale.

Proposition n°10 : Définir une politique en matière de requêtes en relèvement

En ce domaine, comme cela a déjà été indiqué précédemment, les parquets procèdent à
un examen a priori des conditions de recevabilité des requêtes en relèvement et, parfois en
omettent d'enregistrer et de porter devant le tribunal celles qui, à l'issue de cet examen paraissent
irrecevables en l'état.
La commission estime que cette pratique contrevient aux dispositions de l'article 703 du code de procédure pénale dont les termes sont très généraux ("toute demande présentée par un condamné...").
Elle propose en conséquence que les parquets soient invités :

- à instruire avec célérité les requêtes en relèvement des étrangers condamnés à l'ITF et, dans le cas où le requérant invoque des liens forts avec la France, de faire recueillir dans les meilleurs délais par les services compétents (police, services d'enquêtes rapides) tous renseignements utiles à cet égard ;
- à soumettre le plus rapidement possible l'ensemble des requêtes en relèvement à la juridiction compétente ;

- à prendre, lors de l'audience en chambre du conseil, des conclusions qui, sous réserve de leur pouvoir d'appréciation, intégreraient dans une plus juste mesure les exigences de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme à l'égard des étrangers concernés ou susceptibles d'être concernés par ces dispositions.

Proposition n°11 : Motiver les jugements rendus en matière de relèvement de l'ITF


La commission souhaite que, dans toute la mesure du possible, la phase procédurale de
l'audience de relèvement soit en quelque sorte revivifiée et davantage recentrée, à l'égard de
l'étranger invoquant des liens étroits avec la France, sur les questions relatives à l'application
de la Convention européenne des droits de l'homme.
Cette audience doit être l'occasion d'un réel débat contradictoire, dans le cadre duquel l'étranger condamné aura été en mesure de fournir tous éléments utiles pour justifier du bien fondé de sa demande. Dans cette perspective, la commission estime souhaitable que le jugement rendu à l'issue
de ce débat judiciaire soit motivé, notamment au regard des stipulations de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (cette motivation n'est actuellement pas expressément exigée par les dispositions de l'article 703 du code de procédure pénale).
Enfin, la commission s'est interrogée sur l'intérêt qu'il y aurait à attribuer compétence, en matière de contentieux du relèvement, à un juge ou à une formation de jugement qui n'aurait pas connu de la condamnation initiale.
Les dispositions de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme relative à l'exigence d'un tribunal impartial militent en ce sens. Sans méconnaître les difficultés juridiques et pratiques d'une telle innovation qui suppose une modification législative, la commission souligne qu'elle constituerait une réelle avancée.

IV- RECAPITULATIF DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Proposition n°1 : Limiter l'interdiction du territoire français (ITF) aux cas de récidive pour les
infractions à la seule législation sur les étrangers.

Modalités de mise en oeuvre : Instructions aux parquets par voie de circulaire.
Si la proposition n'était pas suivie d'effet, il conviendrait d'envisager la modification des
articles 19, 27 et 33 de l'ordonnance du 2 novembre 1945.

Proposition n°2 : Limiter l'interdiction définitive du territoire français aux seules infractions
pour lesquelles la réclusion ou la détention perpétuelle est encourue.
Modalités de mise en oeuvre : Instructions aux parquets par voie de circulaire.

Si la proposition n'était pas suivie d'effet, il conviendrait d'envisager sur ce point la
modification du code pénal.

Proposition n°3 : Clarifier l'état du droit à l'attention des juridictions
Modalités de mise en oeuvre : Information des parquets par voie de circulaire.
Mise en place de formations.

Proposition n°4 : Sensibiliser les barreaux
Modalités de mise en oeuvre : Recommandations aux instances représentatives des barreaux
de France

Proposition n°5 : Améliorer les modalités de la collecte des éléments de personnalité
Modalités de mise en oeuvre : Uniformisation des modalités des enquêtes de personnalité
Recommandations aux parquets d'étendre le recours à l'enquête.
Si la proposition n'était pas suivie d'effet, il conviendrait d'envisager la modification de
l'article 41 du code de procédure pénale.

Proposition n°6 : Favoriser le débat contradictoire dès le début de la procédure.
Modalités de mise en oeuvre : Etablissement d'un formulaire en plusieurs langues avisant les prévenus qu'ils encourent une ITF et permettant de recueillir certains éléments de personnalité.

Proposition n°7 : Interdire l'ITF pour les étrangers ayant suivi leur scolarité en France et y
résidant habituellement depuis lors
Modalités de mise en oeuvre : Modification de l'article 131-30 du code pénal.

Proposition n°8 : Renforcer l'efficacité de la protection pour les autres catégories d'étrangers
protégés par l'article 131-30 du code pénal
Modalités de mise en oeuvre : Instructions aux parquets par voie de circulaire.
Si la proposition n'était pas suivie d'effet, il conviendrait d'envisager la modification
de l'article 131-30 du code pénal.

Proposition n°9 : Elargir les possibilités de relèvement
Modalités de mise en oeuvre : Modification de l'article 702-1 du code de procédure pénale

Proposition n°10 : Définir une politique en matière de requêtes en relèvement
Modalités de mise en oeuvre : Instructions aux parquets par voie de circulaire.

Proposition n°11 : Motiver les jugements rendus en matière de relèvement
Modalités de mise en oeuvre : Instructions aux parquets par voie de circulaire d'interjeter appel
en cas de non motivation.
Si la proposition n'était pas suivie d'effet, il conviendrait d'envisager de compléter la
modification de l'article 703 du code de procédure pénale.

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