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Campagne nationale contre la double peine  

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La " double peine "

Propositions de réforme
Rapport du groupe de travail institué par M. Nicolas Sarkozy
ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Mars 2003

Présentation des propositions du groupe de travail sur la « double peine » - Format pdf
Téléchargez les propositions de réforme au -Format pdf


A lire aussi :

Présentation des propositions
du groupe de travail sur la " double peine " du Mercredi 2 avril 2003.
Intervention de M. Nicolas Sarkozy


Introduction


L'expression " double peine " désigne le fait, pour un étranger ayant commis une infraction pénale sur le territoire français, de faire l'objet d'abord d'une peine de prison ou d'amende, puis d'une mesure d'éloignement, qui prend la forme, soit d'une interdiction du territoire français (ITF) prononcée par le juge pénal, soit d'une mesure d'expulsion prononcée par l'autorité administrative.

Cette expression s'est diffusée dans le débat public au début des années quatre-vingt dix par l'intermédiaire de personnalités et d'associations, en particulier le futur Mouvement de l'immigration et des banlieues, qui souhaitaient obtenir du pouvoir politique la modification de la législation en la matière. Ainsi qualifié, ce dispositif juridique paraît en effet heurter l'un des principes les plus fondamentaux du droit pénal selon lequel chacun ne doit être puni qu'une seule fois pour un même fait (principe dit de " non bis in idem "). Si l'on ajoute la circonstance que ces mesures ne concernent que les étrangers, la " double peine " paraît au surplus contraire aux droits de l'homme les plus élémentaires.

Une telle analyse n'est pas exacte et il faut l'indiquer d'emblée. La France ne méconnaît en ce domaine ni principe de droit pénal, ni aucun autre principe relatif au respect des droits de l'homme.

La peine d'interdiction du territoire français ne constitue pas une seconde peine après une première peine de prison ou d'amende. Elle constitue une peine complémentaire comme il en existe beaucoup d'autres dans le code pénal (confiscation d'objet, interdiction d'utiliser des chèques, interdiction d'exercer telle ou telle activité professionnelle, interdiction de séjour, exclusion des marchés publics, suspension du permis de conduire….). A l'instar de la peine complémentaire d'interdiction du territoire français, certaines de ces peines ont parfois, pour les personnes qui en font l'objet, des conséquences aussi graves que la peine d'interdiction du territoire.

Il n'est pas plus exact, comme on l'a pourtant affirmé devant le groupe de travail, de soutenir que la peine complémentaire d'interdiction du territoire français est la seule peine discriminatoire du droit français en ce qu'elle touche uniquement les étrangers et ne vise pas les Français. En effet, il existe au moins deux peines complémentaires qui ne concernent que les Français et épargnent les étrangers : tel est le cas de certaines composantes de la peine d'interdiction des droits civiques, civils et de famille (article 131-26 du code pénal) qui ne peuvent s'appliquer qu'à des ressortissants français (droit de vote et d'éligibilité aux élections nationales). De même, l'interdiction d'exercer une fonction publique (article 131-27) ne concerne que les Français en tant qu'elle porte sur des fonctions de souveraineté. Si l'on devait supprimer totalement la peine complémentaire d'interdiction du territoire français en raison de son caractère discriminatoire, il faudrait alors, logiquement, supprimer aussi ces peines complémentaires.

Quant à l'expulsion, elle ne constitue pas une peine, mais une mesure de police destinée à prévenir des troubles à l'ordre public. Elle peut être prononcée alors même que l'intéressé n'a commis aucune infraction pénale ou n'a pas encore été définitivement condamné, dès lors qu'il existe, dans le dossier de l'étranger, un certain nombre d'éléments précis qui conduisent l'administration, sous le contrôle du juge administratif, à penser que la présence de l'intéressé sur le territoire national constitue un danger pour l'ordre public.

La possibilité pour les Etats de prendre, à l'encontre des étrangers ayant commis des infractions pénales, des mesures d'interdiction du territoire ou d'expulsion en complément d'une sanction pénale classique (prison ou amende) est par ailleurs admise par toutes les juridictions, y compris par la Cour européenne des droits de l'homme : il ne s'agit ni d'une mesure contraire au principe de " non bis in idem " ni d'une mesure discriminatoire prohibée par l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

C'est en fait sur un autre terrain que l'expression " double peine " correspond à une réalité peu contestable : celui des conséquences lourdes qu'entraînent ces mesures d'éloignement pour les étrangers installés avec leur famille depuis très longtemps en France.

Leur exécution signifie en effet que la personne doit quitter le pays dans lequel elle a toutes ses attaches familiales, amicales, professionnelles et culturelles. Son avenir et ses chances de réinsertion sont durablement compromis. Si l'étranger est marié ou s'il a des enfants français, l'exécution de la peine conduit soit au déplacement de toute la famille dans le pays d'éloignement, ce qui constitue, lorsqu'il se réalise, pour l'épouse et pour les enfants un véritable arrachement, soit, le plus souvent, à la séparation de la famille. Le fait d'être privé de son permis de conduire, du droit d'exercer telle ou telle activité professionnelle, voire de son droit de vote et d'éligibilité, est naturellement sans commune mesure avec le fait d'être séparé de sa famille.

C'est cette incontournable réalité qui a conduit le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en novembre 2002, à la suite de difficultés concrètes rencontrées par son administration dans l'exécution de certaines mesures d'interdiction du territoire français ou d'expulsion, à envisager une réforme de cette législation. A cette fin, le ministre chargeait un groupe de travail constitué auprès de son cabinet de procéder à une réflexion sur la " double peine " et de lui faire des propositions de réforme.

Ce groupe comprenait des représentants du ministre de l'intérieur, des représentants du ministre de la justice ainsi que des personnalités qualifiées . Il a procédé à un certain nombre d'auditions en veillant du mieux possible à l'équilibre des points de vue. Le présent rapport constitue les conclusions de sa réflexion.

Une première partie dresse un rappel de la législation applicable, avec des données chiffrées sur le nombre et le profil des étrangers concernés et des éléments de comparaison avec les pratiques de nos partenaires européens.

La deuxième partie souligne les nombreuses difficultés d'application de cette législation, tant du côté des étrangers condamnés que du côté des autorités publiques.

La troisième partie propose des évolutions législatives adaptées aux difficultés rencontrées et à la nécessité d'un juste équilibre entre les exigences de la sécurité publique et la tradition humaniste de la France.

Pour les raisons pragmatiques évoquées dans les paragraphes précédents, le groupe de travail s'est estimé autorisé à utiliser l'expression " double peine ", même si, à aucun moment, il n'a entendu ignorer son caractère juridiquement incorrect. Il a seulement constaté que l'expression était sociologiquement adéquate pour viser les personnes dont il avait pour mission de résoudre les situations. Le groupe a d'ailleurs strictement limité le champ de ses investigations aux interdictions du territoire français et aux expulsions qui s'appliquent à des personnes ayant des attaches importantes avec la France. Il n'était nullement saisi d'une réflexion globale sur l'ensemble de la législation en matière d'interdiction du territoire et d'expulsion. En particulier, il a exclu de son horizon de propositions toute modification du droit qui porterait sur les infractions à la législation sur les étrangers. Ces infractions s'appliquent pour l'essentiel à des étrangers entrés de fraîche date en France et constituent, à dire vrai, le principal domaine d'application de la peine d'interdiction du territoire, ce qui est d'ailleurs fort logique.

On peut par ailleurs relever que l'expression " double peine " est parfois revendiquée par ceux-là même qui ne souhaitent pas qu'elle soit réformée. Nombreux sont ceux qui considèrent en effet qu'il est normal de sanctionner deux fois les étrangers délinquants : une première fois pour l'infraction commise, une seconde fois pour avoir méconnu les lois de l'hospitalité du pays d'accueil. Cette opinion est respectable dans son principe. Elle trouve toutefois ses limites dans le fait que la plupart des personnes qui font l'objet d'une " double peine " sont en réalité issues de la société française, même si elles ne sont pas citoyens français. On aura l'occasion d'y revenir.


1) Sur la composition du groupe de travail, voir l'annexe I ; sur la liste des personnes auditionnées, voir l'annexe II.

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